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XXXI Congreso Argentino de Derecho Internacional
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XXXI Congreso Argentino de Derecho Internacional

                 XXXI CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO INTERNACIONAL


                                                           PRE RELATO 

“Los procesos de integración regional como escenarios posibles para la consolidación de la paz:

aspectos fundamentales sobre ciudadanía, extranjería y migración”.


                                                                                                            Prof. Dr. Santiago Deluca


1. La inserción de los procesos de integración desde la perspectiva política.

1.1. Herramientas jurídicas y utilización política de los procesos de integración económica.

1.2. La Teoría de la Integración Inversa y la construcción de la integración.

1.2.1. El caso Mercosur y el ejemplo del Acuerdo en Principio con la Unión Europea.

2. Origen de los procesos de integración.

2.1. Las reglas del comercio internacional como herramienta para el mantenimiento de la paz.

2.2. Tipologías de los esquemas de integración.

2.2.1. La construcción europea como puntapié inicial.

2.2.2. La experiencia latinoamericana: de ALALC – ALADI a la CAN y el MERCOSUR

3. Integración regional e identidad ciudadana como visión positiva de la integración.

3.1. El comercio justo como visión humanista de los procesos de integración.

3.2. Los ODS 2030 de la ONU y su relación con las migraciones, situaciones de extranjería y

ciudadanía.

3.3. Desafíos y acciones desde los espacios integrados: UE, SICA, CAN, Mercosur.

“Los procesos de integración regional como escenarios posibles para la consolidación de la paz:

aspectos fundamentales sobre ciudadanía, extranjería y migración”.



“Los procesos de integración regional como escenarios posibles para la consolidación de la paz: aspectos fundamentales sobre ciudadanía, extranjería y migración”.

Por Prof. Dr. Santiago Deluca.


INTRODUCCIÓN

Dar respuesta adecuada a la temática propuesta para el relato de este año obliga desde estas palabras preliminares a puntualizar que las organizaciones denominadas de integración son aquellas cuyos órganos reciben competencias tradicionalmente comprendidas dentro de los poderes soberanos de sus Estados miembros, a cuyo ejercicio renuncian voluntariamente .

Esa acción positiva se estructuró bajo un andamiaje jurídico internacional desarrollado coetáneamente con el fin de la II Guerra Mundial y la reorganización de la comunidad internacional. Tanto desde el punto de vista geopolítico como de la reconstrucción de las reglas preconcebidas para el desarrollo del comercio internacional.

Como mejor forma de contención de instancias belicosas esa proyección de voluntades políticas de los Estados se ajustó, y aun hoy continúa haciéndolo, a esquemas jurídicos basados en herramientas de índole económica-comercial. Aunque sin dejar de considerar al ser humano el destinatario único y último de los beneficios que este nuevo paradigma axiológico debía arrojar como resultado.

Sin embargo, fácil es advertir que la creación y desenvolvimiento de estos procesos integracionistas se presentó en forma lenta, gradual, atravesando distintas etapas. Desde la conformación de zonas de libre comercio, a uniones aduaneras y comunidades económicas, hasta llegar a la formación de una unión .

Con ello, también es fácil caer en la tentación de la visión mercantilista que sostiene que la integración es sólo economía. Afirmación errada, que a poco que se profundice en el análisis de las manifestaciones de los padres fundadores de los procesos más consolidados a la fecha podrá advertirse que la economía es un motor, una herramienta encaminada a consolidar cada uno de estos espacios como verdaderas comunidades económicas, políticas, sociales y culturales. Siempre en beneficio de sus ciudadanos.

Y así sucedió. En mayor o menor medida, en los últimos 70 años, cada espacio integrado desplegó acciones individuales, conjuntas o –incluso- en el seno de los compromisos asumidos por la comunidad internacional toda de la mano de la Organización de las Naciones Unidas, que se encaminan a considerar al hombre como el principal sujeto de derechos y beneficiario de sus logros.

Pero esos ideales implican esfuerzo, ya que los resultados a veces no se alcanzan y no siempre son adecuadamente percibidos por los ciudadanos. Por ello, desde cada proyecto de integración se utilizan diversas estrategias para no desatender ese aspecto vital representado por el comercio internacional –como generador de recursos- y encarar cuestiones sensibles desde el punto de vista humanista.

Entre ellas cabe señalar, principalmente, la materialización de los derechos y obligaciones que implica el concepto de “ciudadano del mundo”, con las consecuencias generadas a raíz de los movimientos migratorios y variadas situaciones ligadas a cuestiones de extranjería.

Por ese motivo, convencido de la necesidad de profundizar los procesos de integración como herramientas para la consolidación de la paz y el diálogo entre los Estados en aras a obtener una mejora real en las condiciones de vida de sus ciudadanos, en las próximas líneas abordaré la temática dejando en claro su inserción política, la necesidad de su estructuración jurídica a la luz de herramientas de índole económica-comercial y la necesidad de revitalizar una concepción humanista que considere al ciudadano eje central de todos sus esfuerzos.


1. La inserción de los procesos de integración desde la perspectiva política.

Para comprender el fenómeno de la integración regional se debe partir de considerar que, frente a las guerras, la comunidad internacional estableció un estatus quo basado en herramientas de cooperación en materia económica-comercial .

Luego del fracaso de creación de la Organización Internacional de Comercio  y hasta la puesta en funcionamiento de la Organización Mundial de Comercio , esa nueva construcción se materializó con la firma de un instrumento jurídico internacional voluntario conocido como GATT’47 -por sus siglas en inglés- , que reflejó los nuevos principios rectores de las relaciones del comercio internacional entre Estados.

Esta construcción jurídico-económica motivó la generación de una serie de proposiciones que permitieron coordinar disímiles posturas estatales al explicar las formas de trabajo conjunto que se entendían posibles. Todas encaminadas al logro de objetivos concretos en el manejo integrado del comercio internacional, la explotación de los factores de la producción  y el establecimiento de una planificación política sostenible.

De tal forma, se presentaron una serie de teorías que dieron explicación al nuevo fenómeno desde las relaciones internacionales, algunas incluso anteriores a la entrada en vigor del GATT’47 y la firma del Tratado de París de 1951 .

La teoría funcionalista, resaltaba las funciones que debía cumplir la sociedad internacional para suplir las necesidades de la humanidad cuando estas sobrepasaban sus fronteras y sostenía que las relaciones entre Estados habían adquirido una dimensión tal que debían acudir a la cooperación internacional para instalar un sistema de paz. Proponía crear instituciones supraestatales capaces de cumplir funciones específicamente delegadas por los Estados y planteaba la necesidad de contar con organismos especializados técnicos sin participación estatal, cuyos resultados darían origen a nuevas delegaciones de competencias por parte de los Estados .

La teoría neofuncionalista, tras resaltar las debilidades de su antecesora, consideraba que la eficiencia de la integración estaba supeditada a la magnitud de los beneficios que recibían los Estados más que en los propósitos en sí mismos. Esta teoría tomó del funcionalismo la estrategia de la integración sectorial, adicionando elementos de transferencia de lealtades a instituciones supranacionales, pero involucrando en ellas también a las elites políticas y no sólo a los técnicos. La integración económica y política requería -y requiere- contar con capacidad regulatoria supraestatal para conseguir avances y éxitos .

Por su parte, acertadamente se sostuvo que esta teoría resaltaba la importancia del sector político en el proceso de integración y negaba la validez de la hipótesis de que los países debían integrarse únicamente por las utilidades económicas que obtienen, ya que el interés por los beneficios económicos no perdura en el tiempo, puesto que no se encuentra fundamentado en compromisos filosóficos e ideológicos. Los procesos políticos construidos en intereses pragmáticos son procesos frágiles y propensos a reversarse .

Finalmente encontraremos la teoría federalista y la de la cooperación interestatal o intergubernamental. La primera, generadora de la tesitura de establecer un compromiso constituyente para la creación de una autoridad superior que asumiría parte de las facultades soberanas de los Estados. La segunda, propugnaba la cooperación entre los Estados en el marco de un espacio supraestatal, pero en el cual o respecto del cual no existiría delegación de competencias soberanas, reservándose los Estados para si la toma de decisiones de la organización.

Llegados a este punto no cabe duda de que sea cual fuere la elección de los Estados en cuanto a la fórmula para desarrollar sus acciones en el marco de un proceso de integración, queda claro que esta integración debe -necesariamente- ser de carácter “política”  y requiere para desplegar sus acciones de la herramienta motorizadora representada por el comercio internacional.

En resumidas cuentas, a fin de generar recursos capaces de solventar acciones encaminadas a establecer mejores condiciones de vida para sus ciudadanos en el marco de un proceso de integración, los Estados deberán establecer programas y políticas económicas-comerciales cuyos lineamientos dependerán, a su vez, de claras posturas o definiciones políticas -sean estas de carácter ambiental, social, migratorio, electoral, cultural, laboral, etc.-.

1.1. Utilización política de los procesos de integración como medio de presión.

La proliferación de nuevos proyectos de integración y la manifestación de reforma de los existentes permite afirmar que el modelo de mantenimiento de la paz establecido por medio de la imposición de reglas jurídicas claras y de equilibrio del comercio internacional se encuentra desvirtuado. Este tipo de acuerdos encuentra su razón de ser más como herramientas de presión orientadas al posicionamiento geopolítico de países que a la integración de sistemas económicos-comerciales o la ampliación de mercados .

Ante este panorama cabe recordar, por ejemplo, que a diferencia de la hoy Unión Europea, que se consolida desde sus orígenes como una nueva forma de estructurar las relaciones internacionales y el comercio para la construcción de un espacio de “desarrollo, seguridad y paz”, el Mercosur nació como una herramienta de protección de sus Estados Parte ante la globalización del comercio internacional y sus consabidas consecuencias.

A su vez, la Unión Europea desarrolló un marcado proceso de transformación en sus 68 años de existencia, acompañado por decisiones políticas reflejadas en tratados internacionales que establecieron principios, instituciones y definieron con claridad la necesidad de eliminar o disminuir las asimetrías entre los Estados Miembros como única forma de potenciar los beneficios para sus ciudadanos. Ello, sujetándose en todo momento al cumplimiento de las reglas voluntariamente establecidas y sometiéndose a la jurisdicción de un tribunal de justicia con competencias claramente determinadas; entre las que cabe destacar el imperium o facultad de sanción directa explícitamente atribuida .

Por el contrario, en el caso del Mercosur, luego de su creación se verifica una crisis interna representada por una etapa de estancamiento, posteriormente resurgió con la confluencia político-ideológica de sus gobiernos, el establecimiento de diversas políticas en materia social, ambiental y de derechos humanos. También transitó por una nueva senda comercial con el establecimiento de su arancel externo común, la aprobación de su Código Aduanero, hasta llegar a la actualidad con la suscripción del denominado “Acuerdo en Principio” de libre comercio con la Unión Europea .

Ahora, lo apuntado precedentemente no es de resorte exclusivo de la Unión Europea y el Mercosur, ni estos procesos de integración están exentos de influencias de factores internos y externos . Otro tanto acontece, también, con la Comunidad Andina de Naciones, el SICA o el NAFTA .

Ante tales circunstancias, los Estados individualmente y la comunidad internacional en su conjunto deben hoy analizar y definir, respetando las particularidades de cada espacio, si verdaderamente el ser humano, el hombre, el ciudadano es el destinatario de sus acciones. Y, de así serlo, establecer nuevos criterios de actuación realizables que ante los individualismos propios de cada espacio permita proyectar a toda la comunidad internacional sus beneficios.

De lo contrario, se corre el riesgo de establecer criterios de actuación disociados de las necesidades reales de la comunidad internacional, caracterizados por marcados individualismos y desconocimiento de problemáticas particulares. Aunque las consecuencias del yerro en este sentido son pasibles de generar distorsiones y conflictos incluso en países o bloques de integración que parecieran nada tener que ver con ello .

Consecuentemente, las acciones de los Estados por intermedio de los procesos de integración deben ir acompañadas de mecanismos de actuación flexibles, que permitan a nivel global avanzar hacia un desarrollo económico, político y social que asegure un mejor nivel de vida para los ciudadanos en su conjunto. Mecanismos que deben basarse en normas jurídicas claras, de ágil adopción y ejecución, y dotados de estructura institucional acorde a los objetivos establecidos en los tratados creadores de cada espacio.




1.2. La Teoría de la Integración Inversa y la construcción de la integración.

Si bien los primeros esbozos fueron trazados en el marco de los Encuentros de la Asociación de Estudios de Integración en el año 2014, hace unos meses tuve la oportunidad de presentar formalmente lo que llamé Teoría de la Integración Inversa . Herramienta práctica de gran ayuda para comprender la forma o metodología empleada en algunos casos para llevar adelante la construcción de la integración regional.

Teoría, porque se parte de la observación, experiencia y razonamiento de la forma en que los diferentes procesos de integración se desenvolvieron desde su creación, considerando sus diversos aspectos (institucional, jurídico, económico, político, etc.). De la integración, porque hablamos de crear interdependencia entre los Estados que participan de cada proyecto y crear así un nuevo espacio mediante orientaciones políticas, económicas, sociales, etc. Inversa, porque frente a objetivos grandilocuentes expresamente establecidos en sus instrumentos jurídicos, se aprecia en su ejecución una clara dispersión, reflejada en la prioridad de los Estados por crear estructuras orgánicas muchas veces anti funcionales y carentes de contenido real que le den sustento. Se crea gran cantidad de órganos de la mano de oportunismos políticos coyunturales carentes de contenido y utilidad, que luego requieren de grandes esfuerzos para su puesta en funcionamiento, incluso de cambios en sus objetivos primigenios o ausencia de resultados en sus acciones.

Es decir, ante la necesidad de contar con una estructura económica-comercial sólida y funcional que genere recursos concretos para destinar a proyectos directamente dirigidos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos o eliminar asimetrías, se invierte la forma de ejecutar la integración anteponiendo la creación de estructura institucional, aunque ésta sea inidónea o simplemente reporte un beneficio político carente de impacto real para el propio proceso de integración .

La comprobación de los extremos mencionados llevará a la pregunta: ¿qué sucede entonces con la integración? Como se verá, la respuesta dependerá principalmente de la voluntad política reflejada en cada proceso de integración, de la existencia de un entramado jurídico institucional ajustado a la realidad de dicho espacio y de cada situación temporal en particular.


1.2.1. El Acuerdo en Principio Mercosur - Unión Europea.

En el punto anterior se hizo referencia al Acuerdo en Principio celebrado entre el Mercosur y la Unión Europea. Hecho político de gran trascendencia que pondría fin a las negociaciones iniciadas por ambos bloques con la firma del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación .

A la par de celebrar y apoyar la suscripción de este Acuerdo entre los dos bloques de integración –quizá- más importantes del orbe, aun ante la escasa información pública difundida por las autoridades, principalmente las del lado del Mercosur, justo es reconocer que nos encontramos ante un suceso político de envergadura capaz de producir una verdadera revolución encaminada a generar interdependencia real entre los Estados, con los consecuentes beneficios que ello reportaría para sus ciudadanos.

Sin embargo, al igual que ya he referido con respecto al caso del Mercosur, el desarrollo de los acontecimientos posteriores a la presentación del Acuerdo, la publicación parcial de los primeros documentos “no oficiales” o, mejor dicho, “no definitivos” por parte de las autoridades de ambos bloques, sumado a la ausencia de información y no participación de los sectores involucrados –económicos, productivos, jurídicos y académicos-, llevan a sostener que los lineamientos de la teoría de la integración inversa también se verifica en este caso.

En ese sentido, en sustento de la tesis que aquí se abona se dijo en oportunidad de analizar los avances del Acuerdo firmado en 1995 que a la par de resultar complejas las negociaciones, las agendas de ambas partes eran sumamente sensibles y difícilmente pueden abordarse en forma adecuada a través de negociaciones preferenciales. Consecuentemente, las negociaciones lucían más como un ejercicio para “explorar los límites” que como un proceso que podía conducir finalmente a un acuerdo completo de libre comercio .

Afirmación que no sólo se comparte, sino que abona la conclusión de que el Acuerdo en Principio en rigor de verdad es sólo una hoja de ruta que establece objetivos, deseos, pero no un acuerdo real, definitivo y cerrado.

Tanto es así, que las idas y vueltas representadas por algunos gobiernos como el francés poniendo en duda la posibilidad de firma de un documento final, o los constantes avances y retrocesos de Brasil y Argentina con los Estados Unidos encaminados a negociar un tratado de libre comercio, permiten entrever que podríamos estar ante una nueva situación de uso político oportunista de una herramienta de integración. Incluso cuando en el fondo la propuesta de unión de ambos bloques sea más que bienvenida.

El tiempo dará su veredicto.


2. Origen de los procesos de integración.

Como se dijo, luego de la II Guerra Mundial se vio la necesidad de reconstruir las relaciones internacionales de los Estados y, a la par, las reglas del comercio internacional imperantes hasta ese momento.

Así todo, ante la falta de consensos que permitieran extrapolar a la materia económica-comercial los efectos que se materializaron con la creación de la Organización de las Naciones Unidas , en el entendimiento de la necesidad de contar con un régimen jurídico comercial apto para coadyuvar al mantenimiento y sostenimiento de la paz, un grupo de países suscribió el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles -GATT-.


2.1. Las reglas del comercio internacional como herramienta para el mantenimiento de la paz.

Pese a su carácter provisorio y no ser estrictamente una organización internacional , el GATT se convirtió en el único instrumento multilateral por el que se rigió el comercio internacional desde 1948 hasta el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio en 1995.

En su texto promueve el intercambio comercial basado en la reciprocidad, la igualdad entre los Estados, la eliminación de restricciones, reducción de aranceles aduaneros y la aplicación del Principio de No Discriminación (PND) en sus dos variantes: la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF)  y el Trato Nacional (TN) . Destacándose entre todas esas herramientas las concesiones arancelarias acordadas entre sus miembros, es decir el compromiso de no incrementar los aranceles aduaneros por encima de las tasas negociadas que se consideran “consolidadas”, imponiéndose un valor tope .

Igualmente, ante la regla de la no discriminación se previó la posibilidad de que los Estados se ajustaran a una excepción que, en definitiva, resultó ser el puntapié inicial de la integración económica que hoy se conoce.

Con fundamento en el artículo XXIV, se habilita excepcionalmente a las partes contratantes a no aplicar el Principio de No Discriminación (NMF y TN), siempre que dos o más Estados se unan para crear una Unión Aduanera (UA) o de una Zona de Libre Comercio (ZLC) que tenga por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios.

Esta construcción se complementa con los resultados de la Ronda de Tokio de 1979, que en cuanto a la integración regional respecta trajo una serie de novedades que permitieron extender a todos los estados adherentes al GATT los beneficios de la excepción a la aplicación del Principio de No Discriminación y acceder a la conformación de una UA o una ZLC, aun cuando no se cumplieran los requisitos establecidos por el artículo XXIV.

Ello, en virtud de la Decisión sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo, conocida como “Cláusula de Habilitación” .


2.2.  La construcción europea como puntapié inicial.

Al amparo de la habilitación establecida en la excepción del artículo XXIV del GATT y mediante el empleo de la teoría neofuncionalista de la integración, Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos firmaron en París el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) .

La finalidad del Tratado fue crear interdependencia en el sector del carbón y del acero a partir de la creación de una persona jurídica internacional supranacional con competencias técnicas y políticas delegadas por los Estados, de tal modo que a partir de ese momento no pudiera suceder que un país movilizara sus fuerzas armadas sin que los demás países tuvieran conocimiento. Con ello se mitigó la desconfianza y las tensiones tras el conflicto armado .

Inmediatamente después, los mismos Estados firmaron los tratados de Roma que dieron origen a la Comunidad Económica Europea (CEE) y a la Comunidad Europea de la Energía Atómica (ERURATOM) . En ambos casos, con idéntica mecánica a la utilizada para la constitución de la CECA, se pretendía profundizar la integración europea para incluir la cooperación económica general .

Ante este panorama, a los efectos de racionalizar las instituciones y dotar de mayor dinamismo a las tres comunidades, cuyos estados miembros resultaban ser coincidentes, el 8 de abril de 1965 se suscribió el Tratado de Bruselas o Tratado de Fusión . Por su intermedio se creó una único Consejo y una única Comisión para las tres Comunidades .

En este derrotero y una vez consolidada la Unión Aduanera, el 17 y 28 de febrero de 1986 en Luxemburgo y La Haya se firmó el Acta Única Europea .

Su finalidad fue reformar las instituciones para preparar la adhesión de España y Portugal, a la par de agilizar la toma de decisiones para preparar la llegada del mercado único. Y los principales cambios se observan en la creación del procedimiento de codecisión, la ampliación de la votación por mayoría cualificada en el Consejo para hacer más difícil el veto de las propuestas legislativas por un único país y creación de los procedimientos de cooperación y dictamen conforme, que dan más peso al Parlamento .

Luego de la caída del Muro de Berlín y la reunificación alemana , con una composición de 12 Estados Miembros, se aprueba el Tratado de Maastricht, que da origen en forma simultánea al Tratado sobre la Unión Europea .

La finalidad de este nuevo Tratado fue preparar la Unión Monetaria Europea e introducir elementos propios o característicos de la unión política, tales como ciudadanía, políticas comunes de asuntos exteriores y de interior, etc. Con ello se vislumbra por primera vez desde 1951 un cambio concreto y expreso en la letra del derecho originario europeo en orden a la consolidación de la integración regional, que refleja su trascendencia por sobre el mero factor de carácter económico-comercial.

Este Tratado establece formalmente la Unión Europea, cimentada sobre los pilares económicos, de seguridad y asuntos exteriores y de asuntos de cooperación judicial interior. A su vez, se introduce el procedimiento de codecisión, que da más protagonismo al Parlamento Europeo en la toma de decisiones, revalorizando su función en cuanto representante de los intereses de los ciudadanos de la Unión .

A su vez, resulta necesario destacar que en el marco de este nuevo Tratado Europa hizo una referencia concreta a la defensa y reconocimiento de los derechos fundamentales de sus ciudadanos al incluir una declaración expresa relativa al Convenio Europeo de Derechos Humanos que incluyó aspectos, políticos, culturales, civiles y sociales. Introduciéndolos, así, como valores propios del proceso de integración .

Entre 1997 y 2002 se sucedieron diversas negociaciones que dieron lugar a la firma de los Tratado de Amsterdam  y Niza . En ambos casos se efectuaron reformas de las instituciones para preparar la llegada de nuevos Estados Miembros, se dotó de mayor transparencia al sistema de toma de decisiones, se establecieron nuevos métodos para cambiar la composición de la Comisión y redefinió el sistema de voto en el Consejo.

Respecto de estos Tratados, vale señalar que aunque aparentemente inocuos en las modificaciones introducidas, en rigor de verdad no resultó tan así.

Es que, el proceso de negociación del Tratado de Niza se vio fuertemente politizado como consecuencia de la proposición y aprobación en definitiva de la Declaración de Derechos Fundamentales. Instrumento jurídico que para salvar la aprobación definitiva del Tratado tuvo carácter opcional en cuanto a su adhesión, pero que marcó un punto de inflexión y no retorno que se reafirmaría 7 años más tarde .

Finalmente, tras arduas negociaciones y un proceso de ratificación interno complejo, los entonces 27 Estados Miembros firmaron el Tratado de Lisboa .

Su finalidad fue hacer la Unión Europea más democrática, eficiente y mejor capacitada para abordar, con una sola voz, los problemas mundiales, como el cambio climático, las migraciones o las situaciones relativas a violación sistemática de derechos humanos.

Los principales cambios fueron el aumento de competencias del Parlamento Europeo, el cambio de los procedimientos de voto en el Consejo, la incorporación de la iniciativa ciudadana, el carácter permanente del puesto de Presidente del Consejo Europeo, el nuevo puesto de Alto Representante para Asuntos Exteriores y la implementación de un nuevo servicio diplomático de la UE.

En este contexto, un aspecto de trascendental importancia se ve representado por la aprobación de un texto de Derechos Fundamentales para Europa, que forma parte del Tratado y con igual valor jerárquico, cuya aprobación solucionó las divergencias planteadas a partir de Niza, cuando el texto negociado y aprobado fue de carácter discrecional de cada Estado Miembro .

Finalmente, en este contexto de integración que trasciende lo meramente económico y busca dar respuesta a las problemáticas actuales de la ciudadanía, debe señalarse la incesante preocupación de la Unión Europea en el marco de su política migratoria y el carácter otorgado, todo lo cual se ve reflejado a partir de la Directiva que se dio a llamar de “Retorno de 2008” .

Sin perjuicio de los diversos juicios de valor que pueden formarse respecto del contenido de esta norma, dos son sus características principales. Una, la clara determinación política de la Unión Europea de reordenar su política migratoria común y administrar de la forma más eficiente posible sus recursos para la incorporación de migrantes regulares. Y, la otra, la firme convicción de que aun ante situaciones de migración irregular, existen principios, valores y derechos fundamentales que la Unión Europea no está dispuesta a soslayar .


2.3. La experiencia latinoamericana.

Desde los albores de la historia moderna americana aparecen diversos hitos que permiten esbozar una aproximación a la idea de la integración.

A partir de los primeros procesos emancipadores a principios del siglo XIX comienzan a vislumbrarse fenómenos tales como un sentimiento americanista por sobre uno específicamente nacional, la existencia de una conciencia de América –particularmente de Latinoamérica- como unidad política, geográfica, cultural e histórica antes que la percepción de pertenencia a un Estado determinado.

Sin embargo, desde los últimos procesos libertarios hasta la finalización de la II Guerra Mundial no habrá en América expresión alguna que se acerque a la integración, siquiera de forma indirecta. Sólo es posible encontrar experiencias enmarcadas en la cooperación política internacional en situaciones comerciales en sentido estricto.

No obstante, los avatares económicos y políticos internacionales posteriores no pasaron desapercibidos para el continente. Desde los primeros pasos de las nuevas reglas del comercio internacional hubo Estados que adhirieron al GATT e incluso procesos de integración regionales y subregionales creados al amparo de la entonces Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y su sucesora -actualmente vigente- Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

En 1960 se firmó el Tratado de Montevideo constitutivo de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) . Esta organización internacional, creada al amparo jurídico de la excepción del artículo XXIV del GATT , adaptó a su criterio las recomendaciones efectuadas por la Comisión Especial para América Latina (CEPAL) .

Tomando para sí las tipologías de los esquemas de integración se propuso crear una ZLC  que debía converger en un mercado común (MC) . Mercado común al que se llegaría mediante un sistema de implementación negociado no automático. Este mecanismo se tradujo en reducciones unilaterales de restricciones irrevocables (listas), acuerdos colectivos (lista común) y acuerdos complementarios entre pares de países , que implicaban el reconocimiento del principio de nación más favorecida .

La ALALC tampoco reconoció la existencia de asimetrías entre sus miembros , no previó la posibilidad de suscribir acuerdos subregionales y estableció una estructura institucional intergubernamental carente –además- de un verdadero sistema de solución de controversias .

Todos esos aspectos que reflejaban la ausencia de interés real por la integración, sumado a la presión de los estados Andinos con su proceso subregional orientado al comercio más integración y el desarrollo , arrojaron como resultado el fin de la ALALC y creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) .

Esta nueva iniciativa se fundamenta en la Cláusula de Habilitación y la posibilidad de establecer áreas de preferencia arancelarias aprobadas en la Ronda de Tokio de 1979. De tal forma, se da oportunidad a los estados en vía de desarrollo de crear una ZLC o UA sin extender los mayores beneficios otorgados a los demás firmantes de dicho Acuerdo. No obstante, el objetivo final de esos procesos subregionales es la convergencia un Mercado Común latinoamericano .

Para lograr sus objetivos se establecieron principios de flexibilidad, pluralismo, convergencia y tratamiento especial diferenciado para facilitar la suscripción de acuerdos generales y parciales no sólo en materia económica comercial . Además, ese trato especial diferenciado representa una de las principales diferencias con ALALC, cual es el reconocimiento expreso de asimetrías entre los Estados Miembros y establecimiento de mecanismos concretos para hacer efectivas ese tipo de acciones preferenciales .

Además de las herramientas jurídicas referidas, donde los acuerdos de alcance parcial de complementación económica  son el motor de la integración al permitir crear bloques subregionales excepcionándose de extender sus beneficios a los demás miembros de ALADI, esta nueva persona jurídica internacional  si bien mantiene el esquema intergubernamental , establece un parámetro general para la solución de controversias sobre la base de mecanismos arbitrales ad hoc a determinarse en cada acuerdo .

Así las cosas, al amparo del Tratado de Montevideo de 1980, bajo la modalidad de Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica -ACE-, más precisamente el ACE N°18, se inscribió el Tratado de Asunción, constitutivo del Mercado Común del Sur, Mercosur.

En el aspecto económico, el Mercosur pretende constituir un Mercado Común. Sin embargo, a la fecha no logró pasar de ser una ZLC o una UA imperfecta.

Pero el Mercosur hoy no representa sólo un acuerdo de índole comercial.

Desde su origen la motivación política fue clara, transformándose ese impulso a principios del año 1985 en el eje de las conversaciones entre el presidente de Argentina, Raúl Alfonsín, y el presidente electo de Brasil, Tancredo Neves. El proyecto original, destinado a crear un espacio de democracia y modernización económica, se plasmó en la Declaración de Iguazú . En ella los dos países declararon su permanente disposición a estrechar en forma creciente sus lazos de amistad y cooperación.

Tras su firma se decidió crear una Comisión Mixta integrada por representantes gubernamentales y de los sectores privados de ambos países. Como resultado de sus trabajos se suscribió el Acta para la integración argentino-brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica .

A fines del mismo año ambos gobiernos reafirmaron “…la inquebrantable voluntad de las dos naciones de asegurar el éxito del Programa de Integración y Cooperación Económica…” mediante el Acta de la Amistad Argentino-Brasileña Democracia, Paz y Desarrollo . Y finalmente, con la firma del Acta de Buenos Aires , se decidió establecer un mercado común entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil que debía encontrarse conformado el 31 de diciembre de 1994. 

La realidad demostró que las economías de los dos países, lejos de resultar negativamente competitivas entre sí, podían complementarse. La dinámica del proceso se extendió en sólo un año a Uruguay y Paraguay. Y en 1991 se iniciaron las negociaciones cuatripartitas que finalizaron con la conformación del Mercado Común del Sur, Mercosur. El 26 de marzo de ese mismo año se suscribió el Tratado de Asunción (TA) que le dio origen .

Así las cosas, conscientes de que el proceso de integración trascendía lo meramente comercial, Protocolo de Ouro Preto  mediante y ante la necesidad de otorgarle dinamismo, se lo dotó con personería jurídica de derecho internacional a partir del 1 de enero de 1995, cuya titularidad es ejercida desde entonces por el Consejo del Mercado Común (CMC) en tanto órgano político .

Por su parte, este Protocolo estableció su estructura fundamental y dejó abierta la posibilidad de creación de nuevos órganos, como sucediera luego con el Instituto Social del Mercosur (ISM) , el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (IPPDH)  o el Alto Representante General . Todos ellos de carácter intergubernamental .

Finalmente, en cuanto al contenido político de este proceso de integración, que trasciende los aspectos meramente económicos-comerciales, no puede dejar de mencionarse la importancia que presenta en su armado jurídico y político el Protocolo de Ushuaia .

Este instrumento de carácter originario introdujo en el Mercosur lo que se conoció como “Cláusula Democrática”. De tal forma, incorporó el requisito del respeto del estado de derecho y el orden democrático en el ámbito interno de los Estados como condición sine qua non para ser parte del bloque y mantenerse en carácter de tal . Y, a la par, desarrolló una serie de facultades para ser ejercidas por los demás Estados Parte, con el objeto de compeler al cumplimiento de los compromisos asumidos y que se proceda a la restitución del orden afectado .

Tanto es así, que al amparo de este Protocolo y sus facultades se adoptaron las Decisiones que dieron lugar a la suspensión en sus derechos de participación a Paraguay, en oportunidad de producirse la destitución del entonces presidente Fernando Lugo en lo que se consideró un golpe de estado parlamentario, y actualmente a Venezuela . 


3. Integración regional e identidad ciudadana como visión positiva de la integración.

Más allá de la visión económica-comercial de la integración regional, que en sus formas más avanzadas de Mercado Común o Unión Económica implican –entre otros factores- la libertad de circulación de personas y el establecimiento de una serie de disposiciones jurídicas para posibilitar tal objetivo, no puede dejar de acordarse que ello se posibilita como consecuencia de un claro acuerdo de carácter eminentemente político entre los Estados parte del proceso de integración del que se trate .

Más aun, incluso en aquellos procesos de integración que no presentan un grado de desarrollo que habilite la libre circulación de los factores de la producción, como podrían ser el NAFTA o el propio Mercosur, también se verifica este tipo de acuerdos políticos –que pueden ser más o menos profundos- .

Lo expuesto posibilita la generación de una percepción de pertenencia de la ciudadanía al espacio integrado, aun cuando esa percepción puede ser más o menos escéptica . Y esa especial forma de sentirse parte del proyecto es lo que lo retroalimenta y permite forzar es establecimiento de políticas comunes orientadas al mejoramiento real de las condiciones de vida de las personas.

3.1. El comercio justo como visión humanista de los procesos de integración.

El concepto y movimiento de Comercio Justo comenzó en los años ’40 con el desarrollo de iniciativas de venta de productos elaborados por artesanos que intentaban luchar contra los bajos precios del mercado internacional, los altos márgenes y la dependencia frente a los intermediarios. Pero cobra fuerza a partir de 1964 tras el llamamiento de los países empobrecidos en la Conferencia de la UNCTAD donde exigían “Comercio, no ayuda” .

Tal como lo sostiene la propia Organización Mundial del Comercio , el comercio representa para muchos países una oportunidad de crecimiento, creación de empleo y progreso. A nivel mundial se reconoce que es un medio eficaz para alcanzar algunos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODS) de las Naciones Unidas  y desempeña una función esencial en la lucha contra el hambre y la promoción de la seguridad alimentaria, la nutrición y la agricultura sostenible, y contribuye a una vida sana y al bienestar, al empleo y al crecimiento. Se considera asimismo un medio de hacer frente a las desigualdades y mejorar la conservación y el aprovechamiento sostenible de los mares y los recursos marinos.

 A este respecto, la OMC ha comenzado a cumplir su compromiso de contribuir al logro de los ODS. En la Conferencia Ministerial de Nairobi de 2015 se tomó la decisión de eliminar las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios, lo que ayudará a alcanzar la meta "Hambre Cero" de los ODS. Además, a principios de este año entró en vigor una decisión de la OMC por la que se facilita el acceso a los medicamentos a precios asequibles en los países en desarrollo, contribuyendo así a la meta "Salud y bienestar" de los ODS.

No pueden negarse las ventajas del comercio, ni tampoco las dificultades que plantea. Lo que hay que hacer es conseguir que el comercio sea más inclusivo y funcione para todos y, sobre todo, para las personas más vulnerables .

En ese contexto, las acciones desde los procesos de integración, en los que sus ciudadanos son concebidos como los beneficiarios exclusivos de sus políticas, se presentan como una expresión adecuada y humanizadora.


3.2. Los ODS 2030 de la ONU y su relación con las migraciones, situaciones de extranjería y ciudadanía.

Ante el fracaso o necesidad de continuidad de lo que se denominó Objetivos del Milenio, en 2015 la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible bajo el lema o con la intención de establecer “…una oportunidad para que los países y sus sociedades emprendan un nuevo camino con el que mejorar la vida de todos, sin dejar a nadie atrás.” .

Se trata del resultado de un gran acuerdo a escala mundial para eliminar la pobreza y transitar un camino sostenible hacia el desarrollo inclusivo, con el objeto de desarrollar políticas públicas en beneficio de la humanidad toda.

La agenda establecida para ello prevé 17 objetivos principales, desarrollados en 169 metas de carácter integrado e indivisible que abarcan los ámbitos económicos, sociales y ambientales. Incluyendo así aspectos tales como la eliminación de la pobreza, el cambio climático, la educación, la igualdad de la mujer, la defensa del medio ambiente, etc.

Y, en lo que particularmente aquí interesa: erradicar la pobreza; poner fin al hambre; garantizar una vida saludable y promover el bienestar; asegurar el acceso a energías asequibles, fiables, sostenibles y modernas; fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo, y el trabajo decente para todos; desarrollar infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación; reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos; promover sociedades pacíficas e inclusivas; etc..

 

3.3. Desafíos y acciones desde los espacios integrados.

Ante los desafíos establecidos por la comunidad internacional, corresponde indagar si los procesos de integración, en su carácter de espacios –más o menos consolidados- de sostenimiento y mantenimiento de la seguridad, el desarrollo y la paz se encuentran en condiciones de asumir tales responsabilidades. En consecuencia, si están dando respuesta suficiente a las nuevas necesidades del ciudadano del mundo.

En el supuesto de la Unión Europea, parte de una sólida posición en materia de desarrollo sostenible. En ese sentido, la Comisión Europea, por citar un caso, estableció criterios o políticas de actuación concreta para lograr materializar dichos objetivos dentro de cada una de sus 10 prioridades. Así, en noviembre de 2016 expuso su enfoque estratégico y estableció acciones clave para la aplicación de la Agenda 2030 .

Entre otras acciones dispuso: incluir los ODS en las políticas e iniciativas de la UE a todos los niveles, con el desarrollo sostenible como principio rector esencial de todas las políticas de la Comisión Europea; presentar informes periódicos de los avances de la UE a partir de 2017; impulsar la aplicación de la Agenda 2030 junto con los gobiernos de la UE, el Parlamento Europeo, las demás instituciones europeas, las organizaciones internacionales, las organizaciones de la sociedad civil, los ciudadanos y otras partes interesadas; poner en marcha una plataforma multilateral de alto nivel que apoye el intercambio de las mejores prácticas en materia de aplicación entre los distintos sectores a escala nacional y de la UE; concebir una visión a más largo plazo para después de 2020.

En el caso del Mercosur, también es posible visualizar en las agendas de los Ministerios de Relaciones Exteriores de sus Estados Parte el compromiso con la Agenda 2030. Y, en cuanto a las acciones concretas desde el espacio integrado pueden citarse diversas manifestaciones efectuadas desde el Parlasur , el Instituto Social del Mercosur o el Instituto de Políticas Publicas en Derechos Humanos .

Ahora bien, a la luz de las acciones concretas encaradas desde los distintos espacios de integración, cabe indagar también si –en rigor de verdad- éstas resultan positivas o sólo quedan en el ámbito de las aspiraciones.

De tal forma, necesariamente debemos preguntarnos cuáles han sido las respuestas de los espacios de integración ante situaciones tales como los movimientos migratorios con respecto a la situación de Venezuela hacia los países del Mercosur, de Centroamérica hacia los Estados Unidos y desde África y Oriente Medio a países de la Unión Europea.

Sobre este aspecto en particular, en el caso del Mercosur vale la pena destacar el valor agregado representado por el Acuerdo de Residencia del Mercosur, que bajo el análisis especializado durante el período 2004/2013 fue una herramienta fundamental para promover la equiparación entre los migrantes y los nativos en cuanto a las condiciones de acceso a derechos .

En igual sentido, si la respuesta dura de algunos países de la Unión Europea ante la inmigración incluso interna de ciudadanos de la propia Unión en busca de mejores condiciones de vida, que gozan de derechos cívicos comunitarios adquiridos, se encuentra en peligro ante propuestas como la que se derivan del Brexit.

Preguntarnos, asimismo, si el Estatuto del Ciudadano del Mercosur o la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea son herramientas jurídico-políticas suficientes para contener y garantizar el pleno goce de derechos de los ciudadanos frente a los eventuales excesos o avasallamientos individuales o colectivos de los países con respecto a estos asuntos. O si, cuanto menos, permiten entrever un mínimo de acciones positivas que garanticen la libre circulación de las personas y su adecuada receptividad .

No puede perderse de vista que, por lo general, la migración no suele estar asociada a la libertad, esparcimiento y desarrollo de las personas, sino más bien a situaciones de riesgo o desasosiego como la huida de los desastres naturales, económicos, políticos, culturales y sociales que impiden un adecuado desarrollo de la persona humana.


CONCLUSIONES

Con la intención de provocar el debate, a modo de conclusión me permito señalar que la exclusión y desigualdad propias o ínsitas en el comercio y la globalización económica actual no encuentran asidero en el marco de lo que se considera comercio justo, equitativo.

La ausencia de criterios de actuación y acciones positivas concretas que consideren a las personas de todos los rincones del planeta como “ciudadano del mundo” y, por ende, eje central de los derechos y beneficios que el desarrollo forja, perpetúan la inequidad y las desigualdades sociales, políticas y económicas.

Esta disociación entre el desarrollo económico y el concepto de justicia o equidad comercial genera una discriminación singular que, entre otros supuestos, se refleja en las grandes olas migratorias, la ausencia de políticas de contención social, el desconocimiento del derecho humano a una vida digna y situaciones de tensión internacional.

Ante esta situación, en la búsqueda de una “fórmula real para un reordenamiento mejor y humanamente posible, … dada por una organización en que respetándose la libertad humana y sus atributos esenciales, se administre el patrimonio social, de tal manera que ningún individuo pueda dejar de cumplir sus necesidades en la medida compatible con las exigencias de la vida, y que le asegure el ejercicio sin trabas de las facultades que le corresponden como individuo, como miembro de la sociedad, y como partícipe del gobierno político…” , no cabe duda que los procesos de integración como la Unión Europea y el Mercosur se presentan como herramientas de vital importancia. Revitalizando con sus iniciativas el concepto de “ciudadano del mundo” bajo el presupuesto de una misma idea de libertad, seguridad, paz, desarrollo y justicia.


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