“Del
GATT a la OMC: historia y perspectivas del
Sistema
Multilateral de Comercio desde un enfoque argentino”
FROM GATT TO WTO: BACKGROUND AND PROSPECTS OF THE MULTILATERAL TRADING SYSTEM FROM AN ARGENTINE OUTLOOK
RESUMEN: Luego de medio siglo exitoso del GATT
como regulador del Sistema Multilateral de Comercio la creación de la OMC
conllevó una gran evolución normativa. Sin embargo, la articulación del modelo
económico concebido en la postguerra ha sufrido un retroceso en años recientes,
en particular por las críticas de los Estados Unidos al Entendimiento de
Solución de Diferencias diseñado acorde sus propias premisas. La visión
mercantilista y proteccionista de los EE.UU. frente al comercio internacional pone
así en peligro la subsistencia de la OMC, desarrollo agravado desde 2018 por la
“guerra comercial” declarada a China, cuyas políticas le generan un enorme déficit
comercial bilateral al mismo tiempo que parecen desafiar la hegemonía global de
los EE.UU., quienes tienden a su vez a actualizar la convergencia entre sus
intereses comerciales y de seguridad nacional.
ABSTRACT: After
successful regulation by GATT of the Multilateral Trading System for half a
century, the inception of WTO brought out a significant statutory evolution. Nevertheless, the structuring
of the economic model conceived in the postwar era has suffered a setback in
recent years, particularly due to the United States criticism of the Dispute
Settlement Understanding, however designed according its own premises. The
mercantilist and proteccionist approach of the U.S. towards international trade
sets the subsistence of WTO in danger, a development exacerbated since 2018 by
the “trade war” declared on China, whose policies inflict a huge bilateral
trade deficit while they seem at the same time to defy the global hegemonic
role of the U.S., which tends in its turn to upgrade the alignment of its trade
and national security interests.
Palabras clave: Comercio internacional-GATT-OMC-Seguridad-ESD-
Solución de Diferencias-Esquema económico postguerra-Guerra Comercial-Soberanía-
-Organo de Apelación-Artículo XXI GATT-Esquema multilateral postguerra- -
Debilitamiento OMC-Agricultura-Medidas Sanitarias y Fitosanitarias-China
Keywords:
International trade-GATT-WTO-Security-DSU-Dispute Settlement-DSU- Postwar
economic scheme-Trade war-Sovereignty-Appelate Body-Article XXI GATT-Multilateral
postwar scheme-OMC weakening-Agriculture-Sanitary and Phitosanitary
Measures-China
Sumario: El Sistema Multilateral de Comercio: del
GATT a la OMC - El mundo de postguerra y
el comercio como medio de reconstrucción - Los “principios” sustantivos del SMC
- ¿Es la OMC la sucesora del GATT? - El GATT y su contenido - Implicancias del
“Protocolo de Aplicación Provisional” del GATT - Estructura de la OMC y su contenido - Creciente
intrusión sobre la soberanía de los Miembros - El
Esquema de Solución de Diferencias (ESD) - El embate contra el Organo de
Apelación - Medidas
comerciales y “seguridad nacional” - La “seguridad nacional” y el Artículo
XXI del GATT - Las
“guerras comerciales” y el caso de la República Popular China - La “guerra comercial” al margen de la OMC - El capítulo
agrícola de la “guerra comercial” y la OMC - Más allá de la “guerra comercial”
- ¿Hacia el fin del esquema multilateral de la
posguerra? - La RA ante el debilitamiento de
la OMC - Conclusiones: lecciones no aprendidas de la historia
“Del
GATT a la OMC: historia y perspectivas del
Sistema
Multilateral de Comercio desde un enfoque argentino”
Eduardo R. Ablin (*)
1.
El Sistema Multilateral de Comercio:
del GATT a la OMC
Existe consenso al presente en que el Sistema Multilateral de Comercio
(SMC) ha resultado uno de los regímenes internacionales más exitosos, sino el
más exitoso, entre aquellos surgidos de la postguerra. Prueba de ello es que
mientras 23 Partes Contratantes[1]
suscribieron el “Acuerdo General de Aranceles y Comercio” (GATT[2])
en Ginebra[3]
[4],
el mismo convergió a partir de 1995 en la “Organización Mundial del Comercio”
(OMC[5]),
nucleando 165 Miembros y 20 países observadores[6]
en 2019.
1.1. El mundo de postguerra y el comercio como
medio de reconstrucción
La política
exterior de los Estados Unidos (EE.UU.) osciló siempre entre la expansión y
apertura internacional y el resurgimiento de tendencias predominantemente
aislacionistas -enraizadas en la concepción de los “padres fundadores”-
respondiendo a modelos de raigambre nacionalista y proteccionista.
Así, su intervención en la Primera Guerra Mundial
debe entenderse como una decisión anómala dentro de dicha tendencia. En efecto, el
Presidente Woodrow Wilson intentó moldear, a la luz de un espíritu
internacionalista, un enfoque multilateral -plasmado en el proyecto de la “Liga
de las Naciones”- experiencia que puso a prueba la contienda entre las tendencias
mundiales y las domésticas. En dicho contexto, luego de un intenso debate
parlamentario y público dicha iniciativa no pudo superar la cultura
aislacionista del Senado, debiendo ser desechada.
Tras devenir en potencia
hegemónica al concluir la Segunda Guerra Mundial, los Presidentes Roosevelt y
Truman vieron la necesidad de contar con un sistema multilateral liderado por
los EE.UU, donde pudieran englobarse las políticas comerciales y de seguridad,
a fin de evitar que las divergencias económicas devinieran en disputas bélicas.
En efecto, los estrategas de postguerra -que habían sido combatientes en la
Primera Gran Guerra- atribuían gran responsabilidad a las políticas comerciales
bilaterales predominantes durante el período de entreguerras como disparadores
de la segunda conflagración mundial[7].
En el marco de la planificación de postguerra, los Aliados -liderados
por los Estados Unidos (EE.UU.)- imaginaron un trípode institucional dirigido a
gestionar la reconstrucción de la economía internacional, conocido como el esquema
de Bretton Woods[8].
El mismo contemplaba dos organismos de naturaleza financiera y uno de carácter
comercial. En primer lugar el “Fondo Monetario Internacional” (FMI), orientado
a la estabilización del sistema monetario y la generación de liquidez que
permitiera atender esencialmente a los problemas de balance de pagos de sus
Miembros. En segundo lugar, el “Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento”
(BIRF, o “Banco Mundial” en su acepción más usual), dirigido a proveer crédito
para la reconstrucción del mundo devastado por la conflagración. Finalmente, en
el campo comercial el tercer vértice correspondía a la “Organización
Internacional del Comercio” (OIC[9]),
cuyo objetivo era facilitar la expansión del comercio internacional como
instrumento de mejoramiento de la ocupación, el empleo, y el ingreso de los
integrantes del sistema multilateral[10].
Al respecto, cabe recordar que mientras se intentaba poner en
funcionamiento este esquema multilateral la situación en la inmediata
postguerra se vio fuertemente alterada por la progresiva desarticulación del
esquema de cooperación vigente durante el conflicto entre los Aliados
occidentales y la Unión Soviética, que se convirtiera hacia 1947 en una
evidente confrontación destinada a durar más de 40 años. Aún cuando dicha
ruptura corroboró la aparición del mundo bipolar que caracterizó a la
denominada “Guerra Fría”, los intentos para desarrollar el “Sistema
Multilateral de Comercio (SMC)” se iniciaron previamente, al difundir los
EE.UU. en diciembre de 1945 las propuestas relativas a la OIC y el GATT,
planteadas como instrumentos independientes aunque complementarios. En este sentido cabe destacar que la política
exterior estadounidense concibió siempre al SMC como instrumento orientado a la
promoción del comercio de forma de asegurar la reconstrucción económica mundial,
ajeno al ámbito de la seguridad internacional- delegada a la “Organización de
las Naciones Unidas” (ONU)- así como a cargo en el ámbito occidental de la “Organización
del Tratado del Atlántico Norte” (OTAN).
Así, por un lado, la propuesta del GATT apuntaba a un acuerdo destinado
a negociar la reducción de obstáculos al comercio, esencialmente aquellos de
carácter arancelario, a través de un mecanismo de negociaciones bilaterales
entre el reducido grupo de 14 participantes originalmente convocados, que serían
luego multilateralizadas a todas las “partes contratantes” dentro del propio
acuerdo. Por otra parte, el “Consejo Económico y Social”[11]
convocaba en febrero de 1946 a todos los integrantes de la ONU a una “Conferencia
Mundial sobre el Comercio y el Empleo” que tuvo lugar en Londres entre octubre
y noviembre de ese mismo año[12],
con el objeto de diseñar un SMC que pudiera precisamente contribuir a la
recuperación de la economía mundial a través de la generación de mayores
niveles de ocupación y empleo. Dicha Conferencia
decidió conformar un “Comité Preparatorio” dirigido a la estructuración de la
OIC[13],
el cual impulsó una Conferencia más comprehensiva que tuvo lugar en La Habana
desde noviembre de 1947[14]
hasta marzo de 1948, con la participación original de 56 delegaciones, aunque
sólo 53 finalmente suscribieran la denominada “Carta de la Habana”.
Este importante acuerdo preveía la constitución formal de la OIC, e
incluía como capítulo central relativo a la política comercial que deberían
conducir los futuros Miembros de la organización al texto que posteriormente se
convertiría en la base del GATT. No obstante, la “Conferencia de la Habana” se
extendió en complejas negociaciones que reflejaban las diferencias entre los EE.UU.
como actor cuasi hegemónico del mundo capitalista de la época, las potencias
europeas debilitadas por su profunda desarticulación productiva y comercial
-tanto en el plano interno como en la relación de las metrópolis con sus
colonias-, y las reivindicaciones de los países independientes del mundo en
desarrollo (esencialmente de América Latina).
Dichas divergencias se manifestaron en la incorporación de cuestiones de
complejo tratamiento en el sistema comercial internacional, tales como aquellas
atinentes a la política de competencia, el abastecimiento de productos básicos
y los estándares laborales. De esta forma la Carta de la Habana finalmente
aprobada constituyó un documento instrumentalmente controversial, y por ende
alejado de las necesidades más urgentes de su promotor, los Estados Unidos.
Previendo este desarrollo, los EE.UU. presionaron a sus socios de Europa
Occidental, así como a algunos otros países que habían integrado decididamente
el campo aliado durante el conflicto (Brasil y las naciones de América Central,
en particular) para avanzar raudamente en el ajuste del texto del GATT. Tal
tarea tuvo lugar en Ginebra entre abril y noviembre de 1947, concluyendo con la
adopción del AG por 23 signatarios, que como prueba de su interés sustantivo en
el avance de dicho instrumento procedieron simultáneamente al desarrollo de la
primera “Ronda”[15]
de “negociaciones comerciales multilaterales” (MTN)[16].
Posteriormente, estos desarrollos paralelos sufrieron destinos diversos.
Por un lado, el complejo contenido de la Carta de la Habana comenzó a recibir fuertes
críticas en el Congreso de los EE.UU. a
partir de su elevación por el Presidente Truman en abril de 1949, por ser considerado
como un instrumento permeado por “políticas dirigistas”. Más grave aún, las
previsiones cuatrienales de la RTAA[17]
habían expirado en mayo de 1948, con lo cual las chances con que contaba el
Presidente Truman para lograr la aprobación de la Carta de la Habana se
tornaron muy escasas, por lo que decidió retirar el proyecto del Congreso en
diciembre de 1950. Una vez que quedó
claro que los EE.UU. no aprobarían la constitución de la OIC, los demás
signatarios de la Carta también procedieron a abandonar dicho proyecto,
mientras que aquellos que habían adherido al AG decidieron encolumnarse detrás
de los EE.UU. para impulsar el desarrollo de este último.
De esta forma, puede calificarse al posterior triunfo del GATT, como
gran impulsor del comercio internacional durante cuatro décadas, como el paradójico
resultado de un fracaso, en tanto la imposibilidad de poner en funcionamiento
la OIC determinó que el AG comenzara a operar con carácter interino, el cual se
extendió hasta que la OMC fuera definitivamente instaurada el 1° de enero de
1995, como corolario de la aplicación del “Acuerdo de Marrakech” suscripto en
abril de 1994, como corolario de la “Ronda Uruguay (RU)” del GATT[18].
1.2 Los “principios” sustantivos del SMC
Al respecto cabe señalar que el AG no contiene ninguna referencia
teórica que trasunte la adhesión a una corriente o escuela de pensamiento,
aunque puede ciertamente inferirse que en su conjunto el texto refleja los
principios propios del libre comercio sustentado en las ventajas comparativas
de los actores. En cualquier caso, resulta destacable que el texto obvia
cualquier adhesión a una orientación teórica que pudiera resultar
controversial, prefiriendo que del mismo resulte una adscripción a determinado
enfoque del comercio internacional manifestado implícitamente a través de sus
enunciados y propósitos básicos: diseñar acuerdos normativos, negociar la reducción
de aranceles y otras barreras al comercio, así como constituir un mecanismo de
solución de diferencias.
En dicho marco, desde una perspectiva extrema podría destacarse que el AG
se sustenta en rigor en torno de un sólo principio -la “no discriminación” en
el comercio internacional-. Este a su
vez se manifiesta en dos vertientes: la primera asociada a la no discriminación
por origen, contenida en el artículo I que define el “Trato de la Nación más
Favorecida” (NMF) y la segunda vinculada a la no discriminación por producto,
enunciada en el artículo III como “Trato
Nacional” (TN)[19]. Subsecuentemente, el principio de no
discriminación, reflejado en ambas vertientes citadas, garantiza que a través
de la mecánica operativa del AG las “partes contratantes” del mismo pudieran
beneficiarse “mediante la celebración de acuerdos encaminados a obtener, a base
de reciprocidad y de ventajas mutuas, la reducción sustancial de los aranceles
aduaneros y de las demás barreras comerciales, así como la eliminación del
trato discriminatorio en materia de comercio internacional”[20].
Es cierto que el GATT contiene otras cláusulas que hacen referencia a la
obligación de no discriminar[21],
aunque no cabe duda que los dos principios arriba citados constituyen los
pilares del sistema, preservando cada uno de ellos eventuales excepciones
destinadas a cubrir otros objetivos del AG[22].
Para corroborar este concepto conviene observar detenidamente en primera
instancia la forma de enunciación del principio de aplicación del Trato de
Nación Más Favorecida, contenida en la parte final del párrafo 1[23]
del Artículo I, que culmina explicitando que “cualquier ventaja, favor,
privilegio, o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto
originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e
incondicionalmente a todo producto similar originario[24]
de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado”.
Al mismo tiempo, la primera parte de dicho párrafo esclarece que dicha
obligación se refiere no sólo a los derechos de aduana sino a “cualquier otra
carga” impuesta en ocasión de la “importación, exportación, y transferencia internacional
de pagos a tal efecto. Ello resulta de relevancia para evitar la eventual
“elusión” resultante de establecer “otras cargas” que pudieran actuar de facto
como sucedáneos de derechos de importación[25],
incrementando los mismos en forma contraria a la normativa prevista por el
GATT. De igual forma, surge claramente que el ámbito de aplicación del artículo
I cubre también los métodos de recaudación de los aranceles y otras cargas, así
como todos los procedimientos y formalidades vinculados con el proceso de
importación y exportación de mercancías.
En otras palabras, resulta relevante destacar que la obligación de no
discriminar “por el origen” entre productos provenientes[26]
de diversas partes contratantes[27]
del GATT no sólo concierne a los aranceles que se les apliquen para su
importación (y exportación) sino también a todos los otros procedimientos
relacionados con dicho proceso, contemplados bajo el Artículo III (TN)[28].
Así, mientras el Artículo I concierne a la no discriminación “por el
origen”, las obligaciones relativas a no discriminar entre productos domésticos
e importados se hallan contenidas en el Artículo III (llamado por ello
principio del “trato nacional”). En efecto, del mismo surge la obligación de
que los productos importados no puedan ser objeto de un tratamiento menos
favorable al otorgado a aquellos similares de producción nacional en lo
relativo a todas aquellas normas y regulaciones impuestas por la normativa
pública. En este sentido, el ejemplo más
clásico del “trato nacional” ha sido reservado a la imposición, una vez que el
producto importado ha sido ya objeto del despacho a plaza[29].
En efecto, el subterfugio de imponer alícuotas más elevadas de un impuesto
interno (por ej. al consumo o al valor agregado, etc.) que afectaran desfavorablemente
al producto importado vis à vis aquel producido domésticamente constituiría una
clara violación del trato nacional. Sin embargo, cabe enfatizar que el elemento
tributario ha resultado tradicionalmente el más evidente mecanismo
discriminatorio, pero está lejos de ser el único utilizado. Por ello el Artículo III.4 enfatiza la
necesidad de que cualquier reglamentación en el plano técnico o normativo no
resulte discriminatoria contra la producción importada[30],
al señalar que “los productos del territorio de toda parte contratante
importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán
recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de
origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción
que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la
distribución y el uso de estos productos en el mercado interior”.
En este sentido, cabe tener presente que el artículo III se encuentra
mucho más directamente vinculado con las políticas productivas domésticas, y
por ende conlleva la aplicación de mecanismos eventualmente discriminatorios mucho
más sutiles que los que contempla el artículo I, por lo que requieren un
análisis muy detallado de las decisiones internas de las partes contratantes
para su dilucidación ante una controversia. En otras palabras, resulta de
interés clarificar que la obligación que surge del Artículo I concierne a la
necesidad de otorgar idéntico trato entre sí a productos similares importados
en un mismo territorio (integrante del GATT) desde dos o más diferentes partes
contratantes del Acuerdo General. Por el
contrario, el artículo III apunta a asegurar que a dichos productos importados
desde otros orígenes se les brinde un trato no menos favorable que el que se
otorga a la producción doméstica de esos mismos bienes[31].
A esta altura cabe preguntarse acerca del móvil por el que la doctrina
del SMC se concentra fundamentalmente en torno a impedir la discriminación
comercial. Si se reflexiona por un
momento respecto de las características que primaron en el comercio
internacional en las décadas entre ambas conflagraciones mundiales,
caracterizado esencialmente por un bilateralismo a ultranza al cual los
planificadores de postguerra atribuían en buena medida las causas del conflicto[32],
podrá obtenerse un indicio que ayuda a explicar la prioridad otorgada a la
política anti-discriminatoria en materia comercial. Si a ello se agrega que la
no discriminación contribuía a eliminar el régimen de preferencias que
resultaba característico de los esquemas comerciales europeos -amarrando las
colonias a sus respectivas metrópolis[33]-
podrá visualizarse mejor la tendencia de los pensadores económicos de los
EE.UU. enfocada a liquidar los sistemas imperiales subsistentes. De esta forma,
puede concluirse que el énfasis en la no discriminación conllevaba la llave
conceptual orientada a promover el libre comercio y desarmar las preferencias
imperiales en un solo acto, resultando así en el instrumento que garantizara un
efectivo avance del intercambio multilateral[34].
Así, el SMC constituye un desarrollo particularmente exitoso de la
postguerra, originado en la concepción de que el comercio internacional basado
en principios de no discriminación contribuye ventajosamente a la ocupación y
el empleo, y por ende a una mejor asignación de recursos en el plano
internacional. Por el contrario, los “padres fundadores” del SMC parecerían
haber actuado con gran pragmatismo en el contexto de las restricciones y
conflictos que caracterizaron su época, inclinándose por un acuerdo minimalista
en contraposición a proyectos alternativos de mayor envergadura y potencialidad[35]. Aún así, la adopción de tal criterio permitió
al GATT convertirse durante casi 50 años en un instrumento altamente
dinamizador del comercio mundial, atrayendo a un número creciente de integrantes, aún desde su limitada
condición de acuerdo provisional carente de institucionalidad hasta su posterior
evolución hacia la OMC post 1995.
2.
¿Es la OMC la sucesora del
GATT?
Con relación a dicho desarrollo diversas fuentes tienden a presentar con
cierta ligereza a la “Organización Mundial del Comercio (OMC)” como la sucesora
del “Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)”. Tal afirmación,
generalmente formulada con espíritu simplificador, suscita lamentablemente gran
confusión en cuanto a la verdadera naturaleza del profundo cambio introducido
por la “Ronda Uruguay (RU)” -octava y última de la era del GATT-[36]
al suscribirse el Acuerdo de Marrakech[37],
que crea la OMC.
Al respecto, cabe recordar que el AG constituyó -como su nombre lo
indica- un mero Acuerdo de partes, por lo que quienes adherían al mismo se
denominaban “partes contratantes”. En dicho contexto, y gracias a la
imaginativa solución administrativa diseñada a través de la ICITO[38],
así como a la incorporación del denominado “Protocolo de Aplicación
Provisional”, el GATT pudo progresar exitosamente a lo largo de casi 50 años,
aunque nunca dejó de ser simplemente un Acuerdo aplicado con carácter
provisorio por sus partes contratantes.
Por el contrario, el Acuerdo de Marrakech crea la OMC, que constituye
una verdadera organización de carácter multilateral, y por ende está integrada
por Estados[39],
que asumen el carácter de Miembros de la misma.
Esta diferencia -muchas veces soslayada- resulta no obstante sustantiva
para comprender la diferencia entre una y otra etapa del SMC (1948 a 1994, bajo
el GATT, y aquella posterior a enero 1 de 1995, cuando entró en funcionamiento
la OMC). Ello es así en tanto el GATT
-en su limitada condición de acuerdo- carecía de personería jurídica, mientras
la OMC goza de la misma en los términos habituales para las organizaciones
multilaterales. Si a su vez se observa que el GATT fue subsumido
en su versión actualizada[40]
como uno de los Anexos del Acuerdo de Marrakech, surge claramente que la OMC no
puede ser la mera sucesora del GATT, sino que constituye un instrumento
jurídico-institucional mucho más complejo que el AG[41],
en tanto lo incluye[42]. En efecto, si el GATT 1994 resulta al
presente sólo una parte integrante del vasto conjunto de acuerdos administrados
por la OMC, podemos concluir por el absurdo que mal puede ser la OMC su
sucesora[43].
La clarificación de tal malentendido requiere comprender el salto
cualitativo que significó la aparición de la OMC para el funcionamiento del
SMC, y las consecuencias que la nueva estructura institucional conlleva para la
aplicación al conjunto de sus Miembros de la red de regímenes que se enmarcan
en la misma.
2.1
El GATT y su
contenido
En su versión original, el GATT de 1947 constaba de tres grandes
Secciones o Partes, nomencladas con números romanos. La parte I consta en rigor de sólo 2
artículos. Mientras que el primero
establece el precepto central del Acuerdo, es decir el Trato de Nación más
Favorecida[44],
el Artículo II introduce la mecánica negociadora del GATT a través de las
denominadas “listas de concesiones”, que aunque comenzaron limitándose
exclusivamente al ámbito arancelario, con la evolución de las negociaciones
comerciales se extendieron progresivamente a otra serie de campos de igual o
mayor sofisticación e interés a lo largo del tiempo.
Resulta en alguna medida sorprendente que la Parte I del Acuerdo General
conste sólo de 2 artículos, mientras que el segundo pilar del SMC (el Trato
Nacional) se incorpora por separado, como primer artículo de la Parte II del
mismo. En rigor, podría interpretarse
que el sentido de este ordenamiento apunta a clarificar que el principio rector
del SMC reside en la no discriminación por el origen, y que cualquier beneficio
que se otorgue en virtud de los compromisos emergentes de las negociaciones
cuya mecánica se describe en el Artículo II se extenderá automáticamente a
todas las partes contratantes en virtud de la validación generalizada de dicho
precepto, enunciado en el Artículo I.
Sin embargo, cabe tener presente con carácter absolutamente central que
los dos pilares fundamentales del Acuerdo General (NMF y TN) resultan de aplicación obligatoria a todas
las partes contratantes -de la misma forma que la totalidad de las obligaciones
contenidas en la Parte II del GATT-, independientemente de que los productos
originarios de las mismas hayan sido o no objeto de alguna concesión en el
marco previsto por el Artículo II[45]
[46].
Por su lado, la Parte II, que se inicia con el Artículo III (relativo al
segundo pilar, es decir el Trato Nacional) se extiende hasta el Artículo XXIII
inclusive, e incluye todas aquellas figuras que responden a las obligaciones de
“política comercial” de las partes contratantes, entre las cuales pueden
citarse cuestiones centrales tales como aquellas vinculadas al libre tránsito y
circulación de las mercancías, la valoración en aduana, las licencias y otras
formalidades de importación, la transparencia en la normativa del comercio
internacional, las prácticas desleales (dumping y subvenciones), las
restricciones cuantitativas (contingentes y cuotas), las excepciones por
dificultades de balance de pagos, el comercio de Estado, las ayudas públicas,
las salvaguardias, y las excepciones generales, así como aquellas relativas a
la seguridad. Dicha Parte II culmina con
los Artículos XXII y XXIII, que conformaban el primitivo esquema de “solución
de diferencias” en materia comercial previsto por el régimen originario del
GATT[47].
Finalmente, la Parte III, que se extendía desde el Artículo XXIV hasta
el XXXV se concentraba esencialmente en la normativa operacional del AG, es decir
en la definición de los mecanismos institucionales previstos por el mismo (tal
como las formas en que se desarrollarían las rondas de negociación o que debían
asumir las uniones aduaneras y zonas de libre comercio para poder ser
consideradas como tales), así como aquellos de carácter decisional (adopción de
las normas, enmiendas, accesión de nuevas partes contratantes o su eventual
abandono del AG, retiro de concesiones negociadas por las partes contratantes
bajo Artículo II).
Posteriormente, durante el transcurso de la Ronda Kennedy de 1962-1965
-cuyo desarrollo resultó concomitante con el de la Conferencia de la UNCTAD[48]-,
se incorporó a instancias de esta última la denominada Parte IV relativa al
“Comercio y Desarrollo”, que tuvo por objeto contemplar las condiciones
especiales y más favorables que podrían beneficiar a los países en desarrollo
(PED) en el marco del SMC, llevando así el texto del GATT a XXXVIII artículos[49].
2.2
Implicancias del
“Protocolo de Aplicación Provisional” del GATT
La reseña de la estructura del Acuerdo General resulta sustantiva para
comprender la importancia e implicancias del denominado “Protocolo de
Aplicación Provisional” respecto de la aplicación del GATT, hasta que el mismo
quedara subsumido como uno de los Anexos del Acuerdo de Marrakech en el marco
de la OMC. En efecto, dicho Protocolo preveía que las partes contratantes se
comprometían a aplicar incondicionalmente las partes I (NMF y listas de
concesiones negociadas) y III (mecanismos institucionales y decisionales) del AG. Por el contrario, su compromiso en relación
con la aplicación de la Parte II -es decir aquella concentrada en los
instrumentos de política comercial- quedaba limitado a que las previsiones de
la misma resultaran compatibles con su propia legislación vigente al momento de
la suscripción del GATT. Adicionalmente, una serie de partes contratantes
-fundamentalmente aquellas que aún mantenían un dominio imperial sobre sus
colonias, o por mandato de la ONU sobre diversos territorios de ultramar- comprometían la aplicación del AG en las
condiciones arriba descriptas exclusivamente a su territorio metropolitano[50].
Esta denominada “claúsula de fundador”[51]
resultó de enorme relevancia a lo largo de la vigencia del GATT, y hasta la
instauración de la OMC, ya que amparándose en la misma varias partes
contratantes fundadoras se auto-exceptuaron del cumplimiento de diversas
medidas de “política comercial” (precisamente aquellas contenidas en la Parte
II del Acuerdo), argumentando la subsistencia de legislación doméstica previa
al mismo que continuaba en vigencia[52]
[53].
La enorme relevancia que asumiera en el contexto del GATT el Protocolo
de Aplicación Provisional, y sus implicancias arriba reseñadas, se evidencia
precisamente con su desaparición como resultado de la institucionalización de
la OMC. En efecto, a diferencia del
GATT, la OMC se constituye como organismo multilateral con carácter definitivo,
y por ende sus Miembros (que sustituyen a las partes contratantes) carecen de
toda cláusula de escape destinada a evitar la plena aplicación de todas y cada
una de las obligaciones dimanantes del Acuerdo de Marrakech[54],
así como del conjunto de Acuerdos subordinados al mismo, es decir de todos los
compromisos negociados en el marco de la Ronda Uruguay.
Por ello puede asegurarse que la significativa transformación registrada
en esta materia a partir de la creación de la OMC constituye un importante paso
hacia la democratización del SMC, ya que los Miembros
han resignado en dicha transición cualquier reserva que pudieran haber
mantenido durante la vigencia del GATT en virtud de las excepciones previstas
en el Protocolo de Aplicación Provisional[55].
En particular, ello repercute sensiblemente en la homogeinización de los
mecanismos de definición y aplicación de las respectivas políticas comerciales,
ya que en última instancia la Parte II del Acuerdo General puede ser concebida
como un código de conducta en la materia, destinado a complementar las
obligaciones sustantivas contenidas en la Parte I del GATT, y en adición al TN
definido en el Artículo III. Por ello,
los Miembros de la OMC pueden ahora ser sometidos al procedimiento periódico de
“Examen de Políticas Comerciales”[56]
en forma igualitaria y sujetos a los principios generales vigentes, sin
excepción alguna.
2.3 Estructura
de la OMC y su contenido
Como se ha señalado, la transición producida en la RU no sólo conllevó
importantes diferencias en cuanto a los compromisos de las partes contratantes
del GATT respecto de los Miembros de la OMC, sino que transformó la estructura
institucional del SMC. En efecto, cabe
observar en primer lugar que mientras que el GATT de 1947 en su versión
original comprendía XXXV Artículos (sin incluir la posteriormente adicionada
Parte IV), el Acuerdo de Marrakech constituye un texto mucho más corto, de
apenas XVI Artículos, ya que el mismo se concentra en la creación de la OMC,
sus funciones, estructura, y todos aquellos aspectos de carácter decisional.
Subsecuentemente, este Acuerdo remite a sus Anexos, comenzando por la
incorporación del GATT 1994 en lo relativo al comercio de mercancías. A su vez,
el mismo va seguido de una docena de acuerdos específicos alcanzados durante la
Ronda Uruguay en lo concerniente al comercio de mercancías, cada uno de los cuales
introduce en la práctica extensas y precisas clarificaciones a previsiones
originales ya contenidas en el AG en forma sucinta o poco explícita, habiendo
dado lugar a complejas diferencias interpretativas a lo largo de la historia
del GATT. De igual forma, se incorporan seis entendimientos relativos a la
interpretación de artículos del AG en particular.
En segundo lugar, los Anexos 1B[57]
y 1C[58]
incluyen respectivamente los denominados acuerdos sobre nuevos temas
incorporados al SMC en el curso de la Ronda Uruguay (servicios y propiedad
intelectual, respectivamente). En tercer lugar, el Anexo 2 incorpora el nuevo
“Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la
Solución de Diferencias (ESD)” en el
marco de la OMC, el cual es aplicable con carácter comprehensivo a los Anexos
sobre el comercio de mercancías, servicios y propiedad intelectual. En cuarto
lugar, el Anexo 3 instaura el denominado “Mecanismo de Examen de las Políticas
Comerciales”. Finalmente, el Anexo 4 se refiere a los así llamados “Acuerdos
Comerciales Plurilaterales”, que cubren cuatro sectores específicos,
constituyendo las únicas previsiones del conjunto de acuerdos administrados por
la OMC que sólo son aplicables a los Miembros que los hayan suscripto, mientras
que el resto de los textos arriba enunciados resultan de aplicación obligatoria
para todos, excluyéndose cualquier excepción o derogación respecto de los mismos.
Sin embargo, cabe remarcar que se registra un evidente espíritu de
transición entre el GATT y la OMC, al cual podría atribuírsele un propósito
sucesorio, el que se encuentra claramente explicitado en el Artículo XVI:1 del
Acuerdo de Marrakech, cuando establece que “salvo disposición en contrario en
el presente Acuerdo o en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se
regirá por las decisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las
PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del
mismo”. De esta forma la OMC hace suyo el acervo decisorio aplicado por el GATT
a lo largo de su historia, el cual opera a través de esta cláusula “de
traspaso”[59]
como punto de partida para la nueva etapa institucional del órgano rector del
comercio internacional. Por ello puede
concluirse que aún cuando la OMC no sea
-por las razones ya enunciadas- la sucesora del GATT, este último
constituye el núcleo de la fuente jurídica y operativa de la nueva institución,
metodología bajo la cual debe visualizarse la “sucesión” que vincula a ambos[60].
Así, concebir a la OMC como mera sucesora del GATT involucra una
interpretación minimalista de las transformaciones que su aparición conllevan
para el desarrollo y operación del SMC. La OMC es un organismo multilateral,
con personería jurídica y una estructura formal, en cuyo marco todos los
Miembros disponen de los mismos derechos y obligaciones, lo que resulta en una
creciente democratización del SMC así como una mayor garantía para la defensa de
los derechos de todos los Miembros. En efecto, la aparición de la OMC no sólo
involucra la consolidación institucional del SMC, sino que también incorpora
una tendencia -impulsada por la doctrina estadounidense en la materia-
orientada hacia una visión juridicista del funcionamiento del mismo, evidenciada
en la inclusión de mecanismos procesales precisos tendientes a evitar la
elusión de los principios de la OMC por parte de sus Miembros, así como la
dilucidación dentro de un calendario previsible de las controversias que
pudieran presentarse[61]. Esta importante transformación respondió en
buena medida a la frustración de los EE.UU. con los resultados adversos de
algunas importantes controversias durante la década de los ’80 vis à vis la entonces
“Comunidad Económica Europea (CEE)”.
Ello no significa ignorar las diferencias de poder relativo que
continúan caracterizando a los actores del SMC, en razón de su tamaño, capacidad
económica y recursos litigiosos, aunque cabe reconocer que la filosofía que
impregna la transición del GATT a la OMC enfatiza la juridicidad del sistema,
reduciendo en términos relativos la tradición europea que prioriza la
negociación.
En este sentido, cabe resaltar la novedosa estructura derivada del
Acuerdo de Marrakech que construye un paraguas institucional enmarcado bajo la
OMC, el cual cubre una vasta red de
acuerdos específicos -entre los cuales se subsume el GATT en lo que concierne
al comercio de mercancías- al mismo tiempo que instaura un mecanismo único de
solución de diferencias para todos los denominados “acuerdos abarcados” por la
OMC, incluyendo los nuevos temas incorporados, previendo -a tal efecto- un
mecanismo “sucesorio” por el cual la OMC retoma el acervo decisorio y normativo
acumulado durante la historia del GATT. Dicho esquema aporta una instancia
plenamente superadora para buena parte de las deficiencias que evidenció el
GATT a lo largo de su existencia, de la cual deriva el creciente atractivo de
la OMC para la accesión de un importante número de nuevos Miembros que se
incorporaron al proceso de globalización con posterioridad a 1995, sin que ello
impida reconocer el inmenso éxito del GATT en la promoción del comercio
internacional a lo largo de su prolongada existencia[62].
3.
Creciente intrusión sobre
la soberanía de los Miembros
En efecto, la rigurosidad normativa
de los sucesivos acuerdos que se agrupan bajo el paraguas de la OMC
-denominados “acuerdos abarcados”- por encontrarse eventualmente sujetos a la
interpretación de la estructura jurisdiccional implícita en el ESD, genera una
creciente intrusión del SMC sobre las decisiones unilaterales de política
económico-comercial de los Miembros. Por ende se registran crecientes
limitaciones a la autonomía de los Miembros en materia de política comercial,
que limitan su flexibilidad en el diseño y empleo de sus instrumentos.
En este sentido, cabe recordar que el
GATT no incorpora en ningún caso el concepto de prohibición, en tanto los
“padres fundadores” presumían que los Estados podrían estar dispuestos a
someterse -en aras de un beneficio para la economía global- al cumplimiento de
normativa comercial a la cual se hubieran comprometido, considerada en
cualquier caso un instrumento de “baja política” por los teóricos de la escuela
realista de las relaciones internacionales. No obstante, no concebían en
ninguna circunstancia que las naciones aceptaran subordinar sus acciones en
aquellos casos en que sus intereses de “alta política” -por ejemplo en materia
de defensa y seguridad- pudieran entrar en colisión con dichos compromisos de
naturaleza multilateral. En cualquier caso, sin vulnerar el criterio
restrictivo en materia de interdicciones, cabe destacar que algunos de los
Acuerdos de la OMC introducen con carácter excepcional la “prohibición” de
determinadas medidas sujetas a eliminación[63].
Por ende, puede decirse que nada
está literalmente “prohibido” en el SMC, y por ende los Miembros dispuestos a
vulnerar una norma del mismo deberán evaluar en cada caso el costo-beneficio de
“no conformar” (en el léxico de la OMC) ante la perspectiva mucho más concreta
en el nuevo régimen del ESD de ser demandados por las contrapartes afectadas
por sus potenciales acciones. En efecto, en caso de no cumplimentar los
requerimientos de los órganos de dilucidación de derechos para “conformar” con
la normativa dichos Miembros resultan pasibles de sufrir eventuales
contramedidas (medidas de “retorsión” o “retaliatorias” en el léxico del SMC)
por parte de los Miembros recurrentes[64].
De esta forma, ningún accionar se
encuentra per se prohibido, en tanto el SMC no persigue criterios punitivos,
sino el cumplimiento de sus objetivos básicos de que los Miembros dispongan de
predictibilidad en su conducta, de manera tal de asegurar “la obtención de
ventajas mutuas” en un marco equilibrado. Por ello cabe destacar que el sistema
GATT/OMC carece de jurisdicción para imponer sanciones colectivas de carácter
económico-comercial a ninguno de sus Miembros (antes partes contratantes), derecho
reservado exclusivamente al Consejo de Seguridad (CS) de la ONU bajo casos
excepcionales, y que se ha utilizado en
oportunidades cada vez más precisas[65].
Por ello resulta erróneo, tal como muchas veces se expresa, que una medida de
política comercial no puede ser adoptada por estar “prohibida” por la OMC, lo
que podría tornarnos pasibles de sanciones por parte de dicha organización. Lo
correcto es asumir que cualquier medida podrá ser “contestada jurídicamente” en
el ámbito del ESD, y generar eventuales derechos a los Miembros afectados a
aplicar medidas retaliatorias, bajo la premisa de restablecer el equilibrio
entre los mismos acorde con la normativa de la OMC, limitando a su vez
cualquier escalada de sanciones ante el fracaso de un mutuo entendimiento, o
frente a la carencia de la voluntad de un Miembro de “conformar” acorde lo
decidido por los órganos jurisdiccionales que componen el ESD[66].
4.
El Esquema de Solución de Diferencias
Puede decirse entonces
que el procedimiento de solución de diferencias constituye la piedra angular
del sistema multilateral de comercio, ya que sin un instrumento de este tipo el
SMC se encontraría imposibilitado de lograr el cumplimiento de las normas. En
efecto, el ESD[67] se basa
en reglas claramente definidas, contando asimismo con plazos procesales precisos
para ultimar el procedimiento. Por su parte, aunque el antiguo GATT disponía de
un procedimiento de solución de diferencias el mismo no preveía automaticidad
ni un calendario rígido, por lo que resultaba factible obstruir el desarrollo
del procedimiento así como la adopción de las resoluciones, dilatándose en
muchos casos largamente la posibilidad de alcanzar una solución concluyente.
Puede decirse que surge
una diferencia cuando un país adopta una política comercial o toma una medida
que otros Miembros de la OMC consideran infringe las disposiciones de los
acuerdos o constituye un incumplimiento de las obligaciones contraídas. Procesalmente,
un caso que siga su curso completo hasta la primera resolución no debería extenderse
normalmente más de un año, o 15 meses en caso de recurrirse en apelación. Aunque el procedimiento es en gran parte
análogo al de un tribunal, se aspira sin embargo a que los países afectados
examinen sus problemas y logren resolver la diferencia de manera mutuamente
satisfactoria por sí solos, por lo que la primera etapa prevista es la
celebración de consultas entre los gobiernos parte en la diferencia[68]. De
todas formas el ESD no debe ser entendido bajo el concepto de un “tribunal”, en
el sentido que carece de jurisdicción internacional a tal efecto, y por ende sus
competencias no incluyen la emisión de “Fallos” sino de “Informes y
Recomendaciones” que pueden convertirse en “Resoluciones” o “Decisiones” del “Organo
de Solución de Diferencias (OSD)”, cuya forma de dilucidación de derecho
involucra la interpretación de las actuaciones a la luz de la normativa de los
“acuerdos abarcados”. Así, sobre la base de dichos “Informes” el OSD invita a
los Miembros imputados por una eventual “violación” de la normativa a
“conformar”, sin que ello conlleve un espíritu punitivo, ya que el mismo
resultaría auto-frustrante a la luz de los objetivos del SMC. Por el contrario,
su meta apunta en esencia a lograr el restablecimiento del equilibrio de
ventajas y obligaciones dimanantes de los acuerdos que integran la OMC, o sea
la restauración del balance de concesiones mutuas entre Miembros involucrados
en una diferencia[69].
Por ello, la violación de la
normativa por parte de un Miembro no conlleva sanciones multilaterales por el
conjunto de los integrantes de la OMC. Por el contrario, sólo aquellos Miembros
afectados por las acciones sometidas a consideración del ESD (es decir los
“recurrentes” o demandantes) -una vez aprobado por el OSD el Informe producido
por el “Grupo Especial” (GE), sin que hubieran recibido satisfacción en un
plazo prudencial por parte del Miembro “recurrido” (acusado)- pueden solicitar
la constitución de un segundo GE con mandato para valorizar las eventuales
medidas retaliatorias a ser aplicadas, previa autorización del OSD, aunque con
carácter estrictamente bilateral[70].
No escapa entonces que la juridicidad
del ESD -como acuerdo específico de la OMC- introduce una inevitable tensión
entre soberanía y globalización, ya que
mientras el comercio internacional se convierte en una de las
actividades centrales de la economía mundial la OMC cuenta con instrumentos que
permiten una intrusión del SMC sobre la autonomía de las políticas comerciales
aplicadas por los Miembros, tanto por vía de la dilucidación de diferencias en
el marco del propio ESD, como en la evaluación de dichas políticas y su
conformidad con la OMC por vía del “Mecanismo de Examen de las Políticas
Comerciales”[71]
Obsérvese en este sentido que
mientras el “Sistema de Solución de Diferencias” del antiguo régimen del GATT
se limitaba a sólo dos artículos (XXII y XXIII) de carácter muy laxo y difuso,
el ESD incluye 27 artículos y 4 Apéndices, extendiéndose a lo largo de 30 páginas que incorporan definiciones
detalladas de los órganos destinados a la operativa del mismo, así como pautas
procesales precisas aplicables a las sucesivas etapas del procedimiento,
resultando aplicable tanto a bienes como servicios y propiedad
intelectual[72]. Cabe
destacar al respecto que este nuevo esquema de dilucidación de derechos fue en buena
medida diseñado acorde la concepción y tradiciones legales de los EE.UU.,
apuntando a la búsqueda de una mayor imparcialidad, previsibilidad y
rigurosidad legal.
Funcionalmente, este
ámbito de la OMC compete al “Órgano de Solución de Diferencias” (OSD, o el Consejo General bajo otra forma),
integrado por todos los Miembros de la OMC, quien cuenta con la facultad
exclusiva de establecer “Grupos Especiales” (GE) de expertos -seleccionados a
partir de una lista propuesta por los Miembros- para que examinen la
diferencia, así como de aceptar o rechazar las conclusiones de los mismos o los
resultados de las apelaciones. Así, corresponde al OSD vigilar la aplicación de
las “Resoluciones” y “Recomendaciones”, al mismo tiempo que autorizar la
adopción de medidas de retorsión cuando un país no respete una Resolución
emanada del mismo.
En relación con las demandas, el
ESD de la OMC rescata dos definiciones básicas contenidas en el GATT bajo el
concepto de “anulación o menoscabo”
(“nullification or impairment”) de las ventajas del Acuerdo, las cuales
pueden ser invocadas aún en el caso de no existir una efectiva vulneración de
la normativa, ya que se verifican ante:
a) el incumplimiento de una obligación dimanante de los Acuerdos enmarcados
en la OMC, en el marco del Artículo XXIII.1.a del GATT;
b) la aplicación de una medida contraria a los Acuerdos, bajo el Art
XXIII1.b;
c) una violación prima facie de alguna norma de
los Acuerdos, rigiendo en dicho caso la reversión de la carga de la prueba;
d) casos calificados como de “no violación”, en los cuales se alega la
vulneración de las ventajas previsibles para un Miembro al momento de su
“accesión”, por lo que puede decirse que la OMC responde siempre a un “derecho
en expectativa”, no requiriendo de un perjuicio consumado para el recurso ante
el ESD.
En
dicho marco procesal la primera etapa prevé consultas, ya que previo a adoptar
cualquier otra medida los países parte en la diferencia deben mantener
conversaciones para explorar la posibilidad de resolver sus diferencias por vía
del diálogo. Si este intento fracasa, pueden también solicitar al Director
General de la OMC que medie o trate de asistirlos de cualquier otro modo. En
una segunda etapa, y si las consultas celebradas no permiten alcanzar una
solución satisfactoria, el país reclamante puede requerir al OSD que se
establezca un GE. En caso de que el mismo autorizara tal
paso las partes objeto de la diferencia deberán aprobar la designación de los
tres integrantes del mismo, y el caso se abrirá a la participación de las
denominadas “Terceras Partes”, las cuales para ser aceptadas como tales deben
demostrar el cumplimiento de determinados requisitos que se considera justifican
su interés inmanente para participar en el caso, debiendo asimismo su
intervención ser aprobada por los Miembros objeto de la diferencia.
Esencialmente dichas condiciones involucran contar con una participación
“sustantiva” en el comercio mundial del producto en cuestión, o que el mismo
refleje una “proporción sustancial” del total de sus exportaciones.
Al margen de las opiniones e
intervenciones elevadas por las Terceras Partes a los GE, se ha suscitado en
los últimos años un intenso debate acerca de la habilitación de los mismos para
recibir aportes -en carácter de “amicus curiae”- procedentes de expertos
individuales, organizaciones o instituciones especializadas durante cualquier
instancia del procedimiento, inclusive cuando el GE abre la etapa de alegatos,
audiencias y pruebas. Finalizada dicha fase, cabe destacar que los Informes, Dictámenes
y Recomendaciones de los GE deben ser aprobados por el OSD. Aún así, los mismos
carecen de carácter compromisorio para casos futuros, no obstante lo cual se
los considera como precedente de carácter “jurisprudencial” cuyo criterio se
mantiene ante casos análogos[73],
a menos que las condiciones de los mismos resulten sustancialmente distintas, o
que la evolución de carácter global del comercio los torne obsoletos[74].
Oficialmente, los GE
ayudan al OSD a dictar Resoluciones o formular Recomendaciones, aunque en tanto
su Informe únicamente puede ser rechazado por consenso, resulta difícil en
general revocar sus conclusiones, que deben basarse en los Acuerdos invocados.
Los países afectados pueden exponer ante el GE sus argumentos verbalmente, así
como presentar réplicas por escrito[75]. Así,
cuando una parte en la diferencia plantea cuestiones de carácter científico o
técnico, el GE puede consultar a peritos o designar un grupo de expertos en la
materia para que lo asesore al respecto. Finalmente, si el GE decide que la
medida comercial objeto de la diferencia constituye una infracción a uno de los
Acuerdos de la OMC o un incumplimiento de una obligación dimanante de los
mismos, recomienda que tal norma sea puesta en conformidad con dichas
disposiciones, pudiendo inclusive formular sugerencias acerca de cómo proceder.
En este sentido,
una de las grandes innovaciones de la OMC ha sido la incorporación del
conocimiento científico prevaleciente a nivel internacional en las evaluaciones
de los órganos funcionales del ESD, aunque por vía indirecta. En efecto, el
reconocimiento de la necesidad de promover la aceptación de las normas,
directrices y recomendaciones de organismos técnicos de naturaleza multilateral
-considerados “organismos referenciales” en el campo de sus respectivas
competencias- facilita enormemente la tarea de los GE, ya que la normativa
avalada por las mismas adopta carácter probatorio en el marco del ESD. Así, el “Acuerdo sobre la aplicación de medidas
sanitarias y fitosanitarias” -de gran relevancia para un exportador sustantivo
de productos alimenticios como el caso de nuestro país- prevé la incorporación
del acervo consensuado en la “Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS”[76],
la “Oficina Internacional de Epizootias” y la “Convención Internacional de
Protección Fitosanitaria”, cuyas definiciones y actualizaciones científicas
originadas en la mayor parte de los Miembros de la OMC adquieren fuerza
probatoria en los casos planteados en el ESD. Igual criterio se adopta en el “Acuerdo
sobre Obstáculos Técnicos al Comercio” en lo relativo a las normas establecidas
por vía de cooperación internacional en la “Organización Internacional de
Normalización”[77]
respecto de productos manufacturados.
En cualquier caso, una vez emitido
y adoptado el Informe y sus recomendaciones, cualquiera de los Miembros
originarios en el caso bajo tratamiento que considerara que el mismo vulnera
sus derechos o ventajas en el marco de los acuerdos podrá recurrir en apelación
al “Organo de Apelación (OA). Dicha
instancia tiene a cargo revisar los
Informes, aunque sólo le corresponde reexaminar los mismos en lo atinente a cuestiones
de derecho o interpretación jurídica -con capacidad
para sostener, modificar o revertir sus conclusiones[78]-
aunque sin poder
reconsiderar las pruebas ni introducir nuevas cuestiones[79].
Cada caso en apelación debe
ser evaluado por tres miembros del OA, establecido como instancia procesal superior en el ESD, aunque
a diferencia de los GE -constituidos ad hoc-
consta de siete integrantes electos en forma consensual por el OSD, a propuesta
de los Miembros, los que deben resultar representativos, en términos
generales, de la composición de la OMC. Los mismos son nombrados por un período
de cuatro años, renovable por única vez
por un segundo mandato de igual duración[80].
Así, el ESD estatuye una jerarquía jurisdiccional en dos instancias (OSD y
OA), constituyendo un sistema jurídico “cerrado o autónomo” y sujeto a un riguroso
calendario procesal, en la medida que una vez cumplimentada la revisión del
caso por el OA -como resultado de la apelación de uno de los Miembros objeto de
la diferencia- no existen otras instancias jurídicas superiores habilitadas
dentro ni fuera del sistema, es decir que la capacidad de dilucidación de
derecho culmina en el OA, no resultando extensiva a ningún otro ámbito[81]. Ello
significa, en otros términos, que las decisiones del OA resultan inapelables en
cualquier otro nivel, aunque si el Miembro recurrido no “conformara” con las
recomendaciones del GE o del OA sin dilación el Miembro reclamante podrá
solicitar al OSD autorización para iniciar un segundo “panel” con el objeto de
determinar el valor de la compensación bilateral requerida o la eventual
autorización para suspender concesiones equivalentes respecto del Miembro en
falta. Si no
resultara factible para el Miembro “recurrido” cumplir en un plazo prudencial
las recomendaciones y resoluciones, el mismo podrá plantear un calendario para su
concreción, debiendo entretanto compensar a los Miembros reclamantes por la
demora[82] [83].
No obstante, una vez
resuelto el caso, y aún previo a la eventual imposición de sanciones
comerciales bilaterales por los Miembros perjudicados, debe todavía intentarse
que el Miembro “demandado” perdedor modifique prontamente su política de
conformidad a la Resolución o Recomendación del GE[84].
Como se ha señalado el ESD define
con precisión la estructura institucional del mismo, su conformación y respectivas
capacidades, de forma de ofrecer mecanismos legales más rigurosos, imparciales
y previsibles para la solución de diferencias entre los Miembros. Contrariamente, el antiguo régimen del GATT
aspiraba en su origen a que las mismas se resolvieran preferencialmente
mediante negociaciones entre las partes, aunque tal metodología requería del
consenso de las PARTES CONTRATANTES, resultando vulnerable ante las insalvables
dificultades para contar con la adhesión del propio país cuestionado, que podía
así bloquear tanto la decisión de constituir un GE como la aprobación o
adopción del Informe si sus recomendaciones le resultaban desfavorables.
Para superar esta limitación el ESD
incorpora una solución de clara naturaleza procesal al autorizar sin más
trámite la solicitud de constitución de un GE en caso de no alcanzarse una
solución mutuamente satisfactoria a lo largo de las consultas bilaterales, y
producido el Informe y sus respectivas
recomendaciones el mismo es asimismo adoptado en forma automática por el
Consejo General, a menos que se produzca un “consenso negativo” en alguna de las
instancias mencionadas[85].
Finalmente, al constituir el ESD un
sistema único aplicable a todos los “acuerdos abarcados”, el mismo introduce una
innovación de gran relevancia para los Países en Desarrollo al autorizar la
eventual “retaliación cruzada”, es decir aquella que permite solicitar
eventuales medidas de retorsión trasponiendo los diversos Anexos de la OMC
(bienes, servicios y propiedad intelectual), más allá de las reglas de
precedencia vigentes al respecto. En efecto, intentando soslayar todo espíritu
punitivo el ESD establece un orden de prioridades para las eventuales
compensaciones o retiro de concesiones, que deberán en primer lugar asignarse
al mismo sector en que se produjo la violación o perjuicio para los derechos
del Miembro demandante, pudiendo como segunda alternativa trasladarse a otros
segmentos del mismo Anexo (por ej. mercancías), y sólo en última instancia
derivar al ámbito de otros Acuerdos bajo el concepto de retaliación cruzada[86].
Al respecto, puede señalarse que
desde su constitución el OSD ha tratado 585 diferencias, adoptando más de 350 Decisiones
como resultado de los Informes y Recomendaciones de los respectivos GE, a lo
cual cabe agregar los múltiples casos que se resolvieran por vías bilaterales u
otros medios (mediación, buenos oficios, arbitraje, conciliación del Secretario
General de la OMC, etc.) lo que pone en evidencia el alto grado de efectividad
del ESD a lo largo de la historia de la OMC, estimado en torno del 75% de los
casos iniciados[87].
5.
El embate contra el Organo de Apelación
La
génesis del ESD de la OMC responde a que el recurso durante la década de los
’80 al mecanismo de solución de controversias del GATT resultó una experiencia
particularmente frustrante para los EE.UU., al enfrentar la limitación del
“consenso” para la adopción de las recomendaciones del GE así como la adopción
de medidas por importantes socios comerciales -particularmente la UE- que
resultaban en muchos casos inconsistentes con la normativa del GATT[88].
Paradójicamente, los
EE.UU. han puesto en duda con el tiempo las virtudes del esquema por ellos mismos
diseñado y que se ha probado altamente eficaz, al convertirse en un
pilar fundamental de la OMC a lo largo de dos décadas. Aún cuando la decepción
frente a los logros previos tiende a ser atribuida a la posición mercantilista
y unilateral de la Administración Trump en relación al comercio internacional,
en rigor ya la Administración Obama cuestionaba la presunta independencia y
autonomía del ESD, no obstante haber sometido los EE.UU. 124 disputas a dicho
régimen en carácter de demandante hasta el presente[89].
Más aún, podría estimarse con carácter
global que el ciclo de naturaleza mercantilista y proteccionista que prevalece en los
EE.UU. se origina durante la Administración Clinton hacia fines del Siglo XX,
no siendo seriamente revertida desde entonces[90].
Así, las críticas se han
focalizado en el OA, acusado de extralimitarse en la interpretación y
aplicación de los Acuerdos, derivando de ello obligaciones que exceden los compromisos asumidos por los Miembros en la OMC, y por ende resultando
decisiones sesgadas contra los intereses de los EE.UU.. Sobre esta base, se
enfatizó que las decisiones del OA han "ignorado" la normativa interna
de los EE.UU. -en referencia a las investigaciones bajo Sección 301 de la Ley
de Comercio, entre otras-, debate que hace abstracción de la cesión de
soberanía implícita en la intrusión de la OMC sobre las políticas comerciales
de los Miembros. Más aún, los EE.UU. ya enunciaron anteriormente -y han
reafirmado al presente- su pretensión de que las decisiones del ESD puedan ser
revisadas por magistrados estadounidenses para constatar su conformidad con la
legislación doméstica[91].
La Administración Trump sugirió considerar el rechazo de los fallos de la OMC
contrarios a los EE.UU., planteándose el eventual abandono de la Organización ante
la eventual reiteración de sucesivas decisiones en su contra.
Finalmente, los EE.UU. profundizaron
esta tendencia al elegir bloquear el funcionamiento del
ESD como estrategia dirigida a forzar una reforma de la institución en el marco
de sus propias reglas, o “desde adentro”. A tal efecto, los EE.UU. argumentaron
que el “Informe del OA” de septiembre de 2017 en el caso “Unión Europea–medidas
antidumping sobre las importaciones de alcoholes grasos provenientes de
Indonesia (DS442)”, no cumplía los requisitos de la normativa OMC para ser
considerado como tal, ya que acorde al ESD tres Miembros del OA deben atender
cada recurso, habiendo uno de ellos renunciado al 1 de agosto de 2017. Según la
novedosa interpretación propugnada por los EE.UU. los Miembros del OA -cuyos
mandatos duran cuatro años, con calendario escalonado, y reelegibles una única
vez- deben mantener esa calidad al momento de distribución de los Informes en
que hubieran intervenido. Dicho criterio entra entonces en colisión con la
denominada “Regla 15” de los “Procedimientos de Trabajo del OA”, por la cual el
propio OA dispuso en agosto de 2010 la permanencia temporaria de integrantes
cuyo mandato hubiera expirado -previa autorización del OSD- a efectos de poder
continuar la evaluación de las apelaciones a las cuales hubieran sido asignados
previamente. Sobre esta base, los EE.UU. alegan al presente que la “Regla 15”
vulnera la normativa ESD, ya que correspondería al Consejo General de la OMC
-es decir a todos sus Miembros- autorizar tales prórrogas. A partir de esta concepción los EE.UU. han bloqueado –ya desde la Administración
Obama- la renovación de mandatos, mientras que la Administración Trump ha impedido
el proceso de nominaciones para tres posiciones de
jueces del OA al no brindar el consenso necesario, aún contra la solicitud en
tal sentido de 60 Miembros. Como corolario, de los siete integrantes del OA,
actualmente solo restan cuatro en funciones, generando esta circunstancia una situación anómala que afecta la labor, independencia
e imparcialidad del OA y, por ende del ESD. Más aún, el escenario del OA tiende a agravarse, ya que al
requerirse un mínimo de tres integrantes para examinar cada caso su actuación
se ha visto casi paralizada durante 2018, pudiendo devenir crítica hacia fines
de 2019 cuando hayan culminado los mandatos de dos más, en tanto los EE.UU. no
abandonen su política de obstrucción de la designación de todos los candidatos
propuestos[92]. Ello ha obligado a los
Miembros a evaluar soluciones alternativas que permitan continuar con la labor
de adjudicación de derechos en controversias en la OMC, contemplándose por
ejemplo el recurso al “arbitraje” previsto en el artículo 25 del ESD, que
aunque menos eficiente genera eventualmente idénticos efectos compromisorios,
al permitir a los Miembros acordar el procedimiento, la selección de árbitros y
notificar las recomendaciones al OSD, las cuales resultarían de igual obligatoriedad
a las producidas por el OA[93].
Parecería entonces
que la Administración Trump debilita -mediante un mecanismo procesal- la
situación del OA de forma de mantener a la OMC como rehén, en la expectativa de
lograr modificar el ESD acorde a sus expectativas, retrotrayendo eventualmente la mecánica de solución de diferencias a un esquema conceptual similar al del
GATT, donde el poder relativo de los actores se reflejaba ante la carencia de la
equidad garantizada por el sistema de normas de la ESD, permitiendo inclusive a
una
parte contratante
en falta bloquear las decisiones de un “panel”. Al paralizar el adecuado
funcionamiento del probadamente eficiente mecanismo de solución de
controversias los EE.UU. embisten contra el corazón de la OMC, cuestionando la
legitimidad del SMC surgido de la Ronda Uruguay.
Tal vez esta estrategia no resulte ajena a la agudización de tensiones
comerciales entre los EE.UU. y la República Popular China (RPC), en tanto el
bloqueo a las designaciones en el OA probablemente termine afectando al
sistema, al limitar la posibilidad de cualquier Miembro de recurrir a la vía
procesal para defenderse contra medidas autónomas de los EE.UU., quienes tal
vez estén agotando el ciclo conocido como “atrición del negociador” según el
cual quien diseña reglas a su satisfacción luego de cierto tiempo de operarlas
descubre que no desea que le sean aplicadas a sí mismo. Este proceso,
largamente estudiado en el ámbito multilateral[94],
refleja las condiciones en que luego de
combatir intensamente por la adopción de un modelo se descubre que la evolución
de los regímenes operativos tornan al mismo inadecuado para los nuevos
intereses del diseñador[95]. Así,
una interpretación extrema de esta fase sugiere que la Administración Trump podría
plantearse por objetivo liquidar la OMC “desde adentro”.
6.
Medidas
comerciales y “seguridad nacional”
El Departamento de
Comercio de los EE.UU. anunció el 11 de enero de 2018 haber completado su
investigación relativa a importaciones de ciertos productos de acero en su país
(así como el 22 de enero para aquellas de aluminio), elevando sus conclusiones -sucesivamente
postergadas, y aún no difundidas- al Ejecutivo, quien debía en el plazo de 90
días adoptar las acciones consideradas oportunas.
Estos
procedimientos se originaron en investigaciones iniciadas por la Administración Trump en abril de 2017 bajo la
denominada “Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962”, destinada a evaluar
las implicancias de los niveles de importación de aquellos bienes identificados
como potencialmente amenazantes para la “seguridad nacional” de los EE.UU., anticipándose
idéntico objetivo en relación a los semiconductores, aunque no concretado aún.
El propio Presidente Trump ha criticado largamente los crecientes volúmenes de
importación registrados en los EE.UU. a lo largo de los últimos años -en
particular de acero- desde diversos países que apoyan a su juicio deslealmente
la competitividad de su producción siderúrgica, poniendo así en desventaja a la
industria doméstica estadounidense para competir en su propio mercado.
Desde la vigencia de la
normativa citada en 1962 se han concretado menos de 30 investigaciones -la
última en 2001, concerniente a mineral de hierro y productos de acero
semi-terminados- resultando la mayor parte de las mismas negativas y por ende
sin consecuencias ulteriores. La escasa invocación de esta norma reside en la
dificultad para definir la “seguridad nacional” en la normativa comercial
internacional, concepto ausente tanto en la propia “Ley de Expansión Comercial”
invocada como en las provisiones del GATT, cuyo artículo XXI enumera las excepciones
atribuidas a los Miembros por razones de seguridad, aunque no se pronuncia
sobre las definiciones, reglas y límites que deben caracterizarlas.
Así, la normativa unilateral en cuestión
permite al Ejecutivo de los EE.UU. -con criterio discrecional y sin límite
temporal- incrementar los aranceles vigentes, aún aquellos “consolidados” en el
GATT, o establecer restricciones cuantitativas a las importaciones bajo un
sistema de cuotas, luego de evaluar si la excesiva dependencia de las mismas
amenaza a la industria doméstica a tal nivel que no pueda satisfacer las
necesidades de defensa de los EE.UU. Las investigaciones citadas se
fundamentaron en la imposibilidad -no obstante 150 procedimientos antidumping y
anti subvenciones en curso- de ajustar la sobrecapacidad de los mercados de
acero y aluminio, concentrada esencialmente en la República Popular China (RPC)
y otros países asiáticos. No obstante, la adopción de medidas generales que involucraban a
importaciones chinas potenciaron el riesgo de potenciar
el conflicto comercial bilateral. Una suscinta observación estadística permite
concluir que cualquier medida que se adoptara afectaría potencialmente a 10
países que concentran el 81% del volumen de acero importado en los EE.UU. (en
2016), entre los cuales paradójicamente no se encuentra la RPC, por lo que
acrecentaría el riesgo indirecto de una ampliación de cualquier conflicto
comercial.
La
normativa nacional citada tampoco requiere probar prácticas desleales, ni
cumplir estándares causales rigurosos como en el caso de las
salvaguardias. Así, los factores que la “Comisión
de Comercio Exterior de los EE.UU.” debe contemplar para la investigación se
limitan sólo al impacto de la competencia externa sobre la industria local, así
como cualquier desplazamiento de la producción doméstica que conduzca a
desempleo sustantivo, baja en los ingresos fiscales, pérdida de capacidades
productivas o inversiones.
Por ello cabe presumir que la
Administración Trump ha elegido esta vía de naturaleza unilateral precisamente
para eludir el recurso a los mecanismos
contemplados en el sistema GATT/OMC para aplicar “remedios” contra
prácticas comerciales desleales, los cuales conllevan la verificación de
parámetros estrictos para su instrumentación. En efecto, si las autoridades
estadounidenses apuntaran a contrarrestar presuntas prácticas comerciales
desleales por parte de otros Miembros de la OMC tendrían abierto el recurso en
primera instancia a los regímenes antidumping y antisubvenciones. Por su parte,
si estuvieran enfrentando una crisis sectorial por un incremento imprevisto y
repentino del volumen de importaciones de determinados productos o sectores
también contarían con la opción de invocar una salvaguardia. En cualquier caso
las tres alternativas citadas requieren demostrar “daño o amenaza de daño” a su
industria doméstica, acorde con precisas metodologías de investigación y
cálculo establecidas en los acuerdos respectivos de la OMC.
Finalmente, si efectivamente
los EE.UU. consideraran que el nivel de determinadas importaciones constituye
una “amenaza para su seguridad nacional” restaría en última instancia apelar a
la excepción específica contenida en el Artículo XXI del GATT, norma de
compleja interpretación y dudosa eficacia.
Por ello, el interés de las
investigaciones conducidas por el Departamento de Comercio de los EE.UU. reside
en sus eventuales implicancias y ramificaciones sobre la normativa del SMC, más
allá de los sectores involucrados, ya que para poder replicar a la acción estadounidense
los Miembros afectados deberían recurrir al ESD, reabriendo un debate inconcluso
-por su complejidad e incertidumbre- sobre la relación entre comercio
internacional y “seguridad nacional”, cuestión hasta ahora generalmente soslayada
en el SMC. Así, la línea argumental de los EE.UU. plantea el peligro de que frente
al crecimiento en las importaciones de cualquier producto pudiera invocarse la
“seguridad nacional” -aunque en rigor con intenciones encubiertas de protección
comercial-, ya que ningún bien podría en última instancia escapar a dicha presunción.
Así, con este paso la
Administración Trump ha abandonado una tradición -originada en los propios
EE.UU.- que logró durante más de medio siglo disociar la política comercial de
la de “seguridad”, con lo cual la renovada convergencia entre ambas no puede
resultar en ningún caso un sendero alentador. En efecto, los derrames
comerciales hacia conflictos más trascendentes resultan difícil de evaluar a
priori, a lo cual un exceso de vocación litigante en el SMC no contribuye.
7.
La
“seguridad nacional” y el Artículo XXI del GATT
Las excepciones relativas a la seguridad constituyen una cláusula común
en los tratados internacionales en materia económica, aunque la historia del
SMC indica que la misma ha sido escasamente invocada tanto a lo largo de la era
del GATT como desde la institución de la OMC. En efecto, dada su controversial
naturaleza, así como la dificultad en imaginar una asignación de derecho por
vía multilateral ante cuestiones de “alta política”, ya que los países históricamente
tienden a definir per se los límites a su seguridad, sin estar dispuestos a que
los mismos puedan ser objeto de evaluación[96].
De allí puede concluirse que este tipo de disposición se incluye en los convenios
comerciales precisamente en la convicción que la protección de la naturaleza
última de los estados nacionales predominará siempre sobre cualquier beneficio
económico potencial que surja de un acuerdo comercial. Por el contrario, no
cabe descartar la invocación de razones de seguridad para abusar con propósitos
proteccionistas de esta verdadera “cláusula de escape”, aspecto que ya fuera objeto
de debate durante la Conferencia de la Habana destinada a constituir la OIC[97].
De la misma manera, se consideró allí si las disposiciones sobre solución de
diferencias debían resultar aplicables al Artículo XXI del GATT, concluyéndose
que la invocación de dicha norma evidenciaba que una parte contratante se
considerara afectada, teniendo derecho a una reparación conforme a las
disposiciones del AG, por lo que no
podía regir ninguna exclusión respecto de la la aplicación de los
procedimientos de solución de diferencias regulados en la Carta de la OIC respecto
del Artículo XXI o a cualquier otra disposición[98].
Por ello, el Artículo XXI del GATT autoriza a los Miembros de la OMC a
adoptar medidas incompatibles con sus obligaciones en virtud del AG solo
cuando las mismas tengan por objeto proteger sus intereses “esenciales” de
seguridad. No obstante, ello incluye en
una forma muy amplia a “todas las medidas que estime necesarias” para la protección
de tales intereses, tanto aplicadas en “tiempos de guerra o en caso de grave
tensión internacional”, incluyendo la adopción de medidas en cumplimiento de
las obligaciones contraídas por los Miembros para el mantenimiento de la paz y
de la seguridad internacionales en virtud de la Carta de la ONU, una de las
escasas excepciones al carácter “autónomo” del SMC.
No obstante las intenciones enunciadas tanto el carácter judiciable del
Artículo XXI, como la posibilidad de su sometimiento al procedimiento de
solución de diferencias, fueron cuestionados por las Partes Contratantes
demandadas en las muy escasas disputas surgidas en este ámbito durante la era
del GATT -originadas en buena medida en el contexto de la “Guerra Fría”-. Precisamente,
la imposibilidad de resolver dichos casos determinó que la norma en cuestión no
haya sido jamás invocada desde la creación de la OMC. En efecto, durante la
historia del GATT todas las partes contratantes que recurrieron al Artículo XXI
concibieron la excepción relativa a la seguridad como una disposición
discrecional de carácter ilimitado. Por el contrario, sólo algunos países objeto
de medidas eventualmente no justificadas a la luz de los textos del AG aceptaron
su revisión por parte de los GE
actuantes, con el resultado de Informes nunca adoptados, que reflejaban la
enorme dificultad para considerar hechos esencialmente políticos bajo la óptica
legal del mecanismo de solución de diferencias.
Al respecto, ya en el primer caso iniciado por Checoslovaquia en 1950
ante la invocación del Artículo XXI b) ii) por los EE.UU., estos afirmaron que
“cada país debe ser el juez de última instancia sobre las cuestiones relativas
a su propia seguridad”, mientras que “cada parte contratante debe evitar cualquier
paso que pueda tener el efecto de socavar el AG”. De esta forma, los EE.UU.
interpretaron claramente al artículo XXI como una “cláusula de escape”
prácticamente ilimitada[99]. Posteriormente, los EE.UU. -invocando el
Artículo XXI- iniciaron en 1962 su ya histórico embargo al comercio con Cuba, que prefirió no someter el asunto al procedimiento
de solución de diferencias del GATT sino proceder a notificarlo como una medida
no arancelaria impuesta por EE.UU., aceptando así de facto el hecho de que se
confrontaba una decisión política sobre la cual difícilmente el AG pudiera expedirse.
En otro plano, el caso más flagrante de utilización del Artículo XXI con
fines proteccionistas fue protagonizado sorprendentemente por Suecia, que en
1975 introdujo un sistema de importación para determinado tipo de calzado
basado en un contingente global, motivado por la disminución de la producción
de su industria doméstica del sector, situación en rigor prevista en el
Artículo XIX relativo a las salvaguardias. Este caso resultó particularmente relevante
porque fue el único en que las PARTES CONTRATANTES del GATT rechazaron el
argumento esgrimido, debiendo Suecia eliminar los contingentes. Este
antecedente resulta de interés en tanto guarda cierta similitud con argumentaciones
actuales de los EE.UU. en el marco de las “guerras comerciales”, que parecen en
buena medida esconder una salvaguardia encubierta más que responder a una
medida amparada por el Artículo XXI.
Situación al presente agravada por sustentar sus medidas en legislación
nacional, la cual -a diferencia de la era del GATT- no puede ser invocada en la
OMC, al haberse eliminado cualquier excepción basada en la “claúsula de
fundador”.
Por su parte, en abril de 1982 la “Comunidad Económica Europea (CEE)” y
sus Estados Miembros, junto a Canadá y Australia, suspendieron las importaciones
de productos procedentes de nuestro país en represalia por la intervención
armada en las Islas Malvinas, situación asimismo abordada por el CS de la
ONU. En este caso, la CEE, Canadá y
Australia justificaron sus medidas en virtud del Artículo XXI -sin poderse refutar
que las mismas se adoptaron en un contexto de conflagración armada- aunque sólo
con un integrante de la CEE en una época en que la misma carecía de
competencias sobre la defensa común. Al respecto, nuestro país argumentó que las
medidas en cuestión constituían una violación de los artículos I:1 (Trato NMF),
II (listas de concesiones), XI:1 (eliminación de restricciones cuantitativas),
XIII (aplicación no discriminatoria de las restricciones cuantitativas), así
como de la Parte IV (referida a Comercio y Desarrollo) del GATT. El caso fue
ampliamente discutido en el Consejo del GATT, quedando expuesta la dificultad
relativa a encontrar algún consenso acerca de la interpretación del artículo
XXI:b.iii) y si esta disposición resultaba de carácter discrecional. Por ello, nunca se llegó a conformar un GE para dirimir
la diferencia, eliminándose las medidas contra nuestro país al cesar el
conflicto armado en junio del mismo año. No obstante, la República Argentina (RA)
solicitó a las PARTES CONTRATANTES que se llevara a cabo una interpretación del
Artículo XXI, adoptándose -como resultado de este requerimiento- una “Declaración
Ministerial” que dispone que “las Partes
Contratantes se comprometen, individual y conjuntamente a abstenerse de tomar
medidas restrictivas del comercio, por razones de carácter no económico,
incompatibles con el AG”. Adicionalmente, se aprobó la “Decisión relativa al
Artículo XXI del Acuerdo General” que constituye el único intento aclaratorio hasta
el presente en el ámbito GATT/OMC respecto de la interpretación y aplicación
del Artículo XXI. Aún cuando dicha Decisión no resuelve la cuestión ampliamente
debatica sobre el carácter discrecional del mismo y la competencia de los GE
para pronunciarse sobre cuestiones relativas a la seguridad nacional, introduce
algunas pautas de procedimiento que los Miembros de la OMC que invoquen esta
excepción deben observar con el fin de justificar una medida o acción con
arreglo al Artículo XXI[100].
Continuando esta compleja saga de dilucidación de derechos frente al
Artículo XXI los EE.UU. redujeron en 1984 el contingente de importación de
azúcar asignado a Nicaragua, como parte de su política exterior hacia el
gobierno Sandinista en dicho país. En respuesta, Nicaragua solicitó consultas y
el posterior establecimiento de un GE, argumentando que las restricciones a la
importación de azúcar resultaban
incompatibles con los Artículos XI (eliminación general de las
restricciones cuantitativas), III (trato nacional), XIII (aplicación no
discriminatoria de las restricciones cuantitativas) y la Parte IV (Comercio y Desarrollo)
del GATT. Por el contrario, los EE.UU. no se ampararon en ninguna norma,
afirmando que no tenían la intención de defender su acción en términos del
GATT, ya que aunque la misma afectaba los intercambios no respondía a razones
de política comercial.
Ante esta posición, Nicaragua evocó la Declaración Ministerial de 1982
antes mencionada, mientras el GE señaló que las medidas comerciales adoptadas
por los EE.UU. conformaban solo un aspecto de un problema más general, mientras
su examen podía solamente limitarse al comercio en disputa. Por ello, el GE concluyó
que las medidas de EE.UU. resultaban incompatibles con sus obligaciones
conforme al artículo XIII:2 del GATT (aplicación no discriminatoria de las
restricciones cuantitativas), sugiriendo que las PARTES CONTRATANTES
recomendaran “asignar sin demoras a Nicaragua un contingente de importación de
azúcar” acorde los criterios reclamados. Entretanto, el Presidente de los
EE.UU. emitió en 1985 una “Orden Ejecutiva” que prohibía todo comercio y
servicio de transporte entre ambos países, lo que de facto concluyó este tema
en el marco del SMC. No obstante, Nicaragua solicitó el establecimiento de un GE,
aceptando finalmente la conformación de un “panel” para examinar la
cuestión, aunque bajo la tradición de que “no se tratara o examinara la validez
o motivación para aplicar el Artículo XXI, lo que Nicaragua rechazó por
interpretar que el embargo impuesto era incompatible con las disposiciones del
GATT, impedía la realización de sus objetivos según el Acuerdo, y violaba los
compromisos asumidos por EE.UU.”
Estos últimos se opusieron a cualquier determinación del GE basada en
los conceptos de “anulación o menoscabo”, que estimaba no resultaban aplicables
a la naturaleza del Artículo XXI, en tanto ello “implicaría un juicio sobre la
validez de la justificación de la seguridad nacional que el propio Artículo XXI
deja a criterio exclusivo de la parte contratante que lo invoca”. En cualquier
caso, la determinación de anulación o menoscabo sólo hubiera permitido a Nicaragua
retirar concesiones a los EE.UU., resultado carente de utilidad práctica en
tanto la medida adoptada por ésta consistió en un embargo de doble vía, es
decir, que también afectaba las exportaciones de los EE.UU., hacia Nicaragua
Nicaragua manifestó que para poder invocar la excepción de seguridad
nacional era necesario probar que las medidas adoptadas fueran necesarias para
la protección de los intereses de seguridad, siendo asimismo tomadas en tiempos
de guerra o de grave tensión internacional, condiciones que ningún caso se cumplían,
mientras que un país de sus características y tamaño no podía representar amenaza alguna para la seguridad nacional de
EE.UU. Al respecto, recordó que el embargo de EE.UU. había sido declarado como
una violación del Derecho Internacional por parte de la Corte Internacional de
Justicia, mientras que el CS y la Asamblea General de la ONU también lo habían
condenado por incumplir los principios del libre comercio, solicitando su
derogación. Con esta argumentación, Nicaragua intentó atacar el carácter
“autónomo o cerrado” del sistema de solución de diferencias del SMC, el cual
precisamente constituye una de sus fortalezas.
Como consecuencia de este desarrollo el GE no se encontró en condiciones
de determinar si los EE.UU. estaban o no
cumpliendo sus obligaciones en virtud del AG. Por otra parte, en cuanto a si las ventajas de
Nicaragua conforme al GATT habían sido objeto de anulación o menoscabo el
panel consideró que resultaba inútil examinar esta cuestión, pues la misma no
contribuiría a la solución del caso, sugiriendo que las PARTES CONTRATANTES debían
tomar medidas para evitar la repetición de una situación de este tipo en el
futuro, procediendo a una clarificación del artículo XXI en cuanto a si su
interpretación estaba reservada a la Parte Contratante que lo invocaba, porque
ese derecho ilimitado podía conllevar acciones abusivas. En consecuencia el
Informe del GE nunca fue adoptado ante el rechazo nicaragüense por su renuencia
a formular recomendaciones, mientras en 1990 los EE.UU. finalmente levantaron
el embargo comercial.
Como puede apreciarse, la experiencia reseñada en este campo durante la
era del GATT llevó a que desde la conformación de la OMC no se planteara ningún
caso invocando al Artículo XXI. Más aún,
mientras los Acuerdos específicos de la OMC precisaron con gran detalle una
serie de aspectos difusos del GATT en relación a las “prácticas desleales”,
“salvaguardias”, “subvenciones” etc., no se registró ningún intento de
clarificar el problema atinente al Artículo XXI, aceptándose de facto la
imposibilidad de encontrar una solución práctica a su operativa en razón del
rechazo subsistente entre los Miembros a una eventual pérdida de soberanía.
No obstante, esta norma ha sido invocada en dos diferencias. La primera,
conocida como el caso “Helms-Burton”,
en referencia a la ley de los EE.UU. que contenía varias disposiciones dirigidas
a restringir la libertad de las “Comunidades Europeas (CE)” para exportar a
Cuba o comercializar productos de origen cubano -entre ellos el azúcar-. Dado
que los EE.UU. justificaron sus medidas bajo el Artículo XXI rechazaron el
establecimiento de un GE, anticipando que no cooperarían con el mismo. Ello reforzó
la relevancia del, ya que un Informe favorable a los EE.UU. podría haber tenido
consecuencias definitorias para el SMC, ya que habría abierto el camino a todos
los miembros de la OMC para justificar en el futuro cualquier restricción al
comercio por motivos de seguridad nacional, sin temor a ser cuestionados ante el
ESD. Por otra parte, una conclusión contraria podría haber motivado una
reacción imprevisible de grandes actores en el SMC, poniendo en peligro la
legitimidad y continuidad del mismo, por lo que se promovió intensamente un
entendimiento mutuo entre las partes en la disputa.
Más allá de esta solución pragmática, los interrogantes relativos a si
el recurso a las excepciones relativas a la seguridad habilita cualquier medida
contraria al GATT con carácter discrecional -así como si las mismas se hallan
sujetas a dilucidación de derecho en el marco del ESD- continúan sin respuesta,
por lo que el sistema confía de facto en que los Miembros ejerzan un
autocontrol en la materia para evitar colisiones que pongan en peligro su
estabilidad.
8.
Las “guerras comerciales” y el caso
de la República Popular China
Aún cuando desde
comienzos de 2018 se hace referencia a “la guerra comercial”, en rigor
correspondería calificar a esta política en plural, ya que la Administración
Trump ha promovido diversos conflictos en el intercambio con la UE, México,
Canadá, la RPC, Japón, Corea del Sur, entre otros socios comerciales,
argumentando en buena parte de estos casos idénticas motivaciones asociadas a
la protección de su seguridad nacional.
No obstante, mientras que hasta el presente ha encontrado alternativas
que le han permitido alcanzar respectivos “modus vivendi” con México, Canadá,
la UE, Japón y Corea, el caso chino ha adquirido tal envergadura que de alguna
manera parece haber monopolizado su caracterización como la única “guerra
comercial” en curso.
Sin embargo, con el
objeto de impedir una escalada del conflicto comercial bilateral aún superior a
la observable en la segunda mitad de 2018 el Presidente Trump y su par chino Xi
Jinping -acompañados respectivamente por prominentes delegaciones- sostuvieron en
ocasión de la Cumbre del G20 que tuvo lugar en Buenos Aires en noviembre de
2018 una decisiva reunión bilateral que permitió alcanzar una primera “tregua
provisional”, así como diseñar una hoja de ruta negociadora que apuntara a
desarmar el conflicto en un calendario predeterminado. No obstante, aunque
entre noviembre de 2018 y julio de 2019 se concretaron una innumerable serie de
encuentros tanto a nivel técnico como
ministerial, el prolongado proceso no permitió vislumbrar una conclusión
mutuamente satisfactoria del enfrentamiento, obligando a una segunda reunión de
los máximos líderes respectivos en junio de 2019, una vez más en torno del G20
en Osaka, resultando en el compromiso de una segunda “tregua”, aún
vigente. Así, durante los últimos nueve
meses ambas partes han agotado innumerables negociaciones sucedidas
alternativamente por reacciones de euforia o pesimismo que han sacudido los
mercados financieros internacionales, aunque ciertamente sin un atisbo concreto de
acuerdo bilateral, en tanto cada parte es acusada por la otra de intentar
retrotraer los compromisos alcanzados en la instancia previa.
Formalmente, la
preocupación sustantiva de los EE.UU. en relación a las políticas comerciales
de la RPC concierne a la obtención de mayor protección para las patentes y
derechos de propiedad intelectual pertenecientes a empresas de los EE.UU., que
acusan a China -entre otros países- del despojo de tales activos por vía de diversos
artilugios a un costo acumulado para los EE.UU. de al menos U$S 225.000
millones, o sea 1% de su PBI. Los
esfuerzos dirigidos a la protección de la propiedad intelectual han constituido
una parte sustantiva de la política comercial de los EE.UU. desde la creación
de la OMC, ocasión en que su presión resultó vital para la incorporación de un
Anexo específico[101].
Al respecto los
EE.UU. alegan dos situaciones diversas en torno de la misma temática. Por un
lado, denuncian múltiples casos de
espionaje industrial sobre firmas estadounidenses con capacidades tecnológicas
destacadas que involucran a empresas chinas, sin descartar la participación o
mandato de sectores del gobierno de la RPC en dicho proceso destinado a “robar”
secretos comerciales de compañías en los EE.UU.
Sin embargo, el mayor problema esgrimido por los EE.UU. en la materia
concierne a la normativa de inversión en la RPC, ya que su accionar requiere
-según un informe de la oficina del “Representante Comercial de los EE.UU”
(“United States Trade Representative (USTR)- la transferencia gratuita y
obligatoria de propiedad intelectual a los socios chinos que normalmente se le
asignan al inversor. Así, se generaría una progresiva transferencia sin costo
de tecnología a la contraparte china, que redunda en una creciente
competitividad de los receptores, los cuales finalmente terminan rivalizando
con sus obligados socios, cuando el modelo de la Administración Trump persiste
en intentar recuperar para los EE.UU. los puestos de trabajo transferidos a
otros países. Al respecto resulta difícil rebatir que la RPC conduce su
comercio exterior en esta materia por vía de normativa poco transparente, a lo
que se agrega el otorgamiento de subsidios distorsivos para productos de alta
tecnología en el marco de su política industrial. En cualquier caso, tales
prácticas no convalidan la estrategia de los EE.UU. al desatar una guerra
comercial que pone en peligro la propia subsistencia de la OMC al ignorar su
mandato, pudiendo presumirse en rigor que la Administración Trump busque
dirimir su conflicto global con la RPC por el predominio tecnológico y estratégico
mundial fuera del ámbito de la OMC, aunque utilizando en primera instancia
instrumentos de presión comercial.
De allí que la
situación creada no permita excluir que la Administración Trump utilice este
conflicto para reforzar sus ataques contra la estructura de la OMC, al no
desconocer que peligra perder el caso por el cual impuso aranceles punitorios
al “acero y aluminio”, contrarios a la normativa vigente al haber sustentado su
acción en legislación interna, lo que no resulta ya válido. Sin embargo, diversos análisis señalan que no
resultaría sencillo el retiro de la OMC para los EE.UU sin intervención del
Congreso, aunque el Ejecutivo podría intentar emitir una “declaración de retiro”
a ser sometida a consideración del mismo, sin descartar que la propia Corte
Suprema de Justicia pudiera verse obligada a intervenir ante un rechazo del
Congreso a tal paso[102].
En cualquier caso, esta hipótesis introduciría enorme incertidumbre sobre los
aranceles y demás reglas del comercio, no descartándose que el promedio
arancelario actual en los EE.UU. -inferior al 5%- pudiera expandirse hasta 30%,
con la subsecuente retaliación y generalización de la conflictividad global al
estilo del efecto Smoot-Hawley[103].
9.
La “guerra comercial” al margen de la OMC
La Guerra Comercial desatada a comienzos de
2018 por los los EE.UU. puede historiarse a partir de sucesivas rondas de
amenazas y aranceles adicionales punitivos impuestos inicialmente por los EE.UU.
a diversos países -para luego concentrarse específicamente en la RPC- sustentados
en investigaciones previamente desarrolladas por el USTR durante 2017, lo cual
evidencia que la estrategia aplicada no respondió a una decisión espontánea
bajo la presión del desbalance comercial global registrado en 2017 sino a una
claro diseño concebido con su respectivo calendario, el cual se desarrolló
acorde la siguiente secuencia:
-en febrero
de 2018 los EE.UU. inician una agresiva política
comercial al implementar “salvaguardias” de carácter
global a la importación de paneles solares (U$S 8.500 millones de importaciones)
y lavarropas (U$S 1.800 millones de importaciones), aplicando aranceles extraordinarios
a las mismas del 30% y 20% respectivamente. Este primer paso respondió, al
menos, a normativa claramente prevista en la OMC[104]
;
- asimismo, inician
ante la OMC un caso contra la RPC por la práctica de licencias discriminatorias;
- deciden restringir
asimismo la inversión de empresas de dicho origen en sectores tecnológicos
clave de los EE.UU., imponiendo aranceles extraordinarios sobre las
importaciones desde la RPC de productos del sector aeroespacial, así como
vinculados al área de tecnología de la información y comunicaciones;
-en marzo, dicha
tendencia se profundiza, al imponer “erga omnes” -invocando normativa
unilateral en materia de seguridad (Sección 232,Trade Expansion Act, 1962)- aranceles sobre aceros (25%) y
aluminio (10%)[105];
- aún cuando la RPC no se encuentra entre los principales proveedores de
tales productos a los EE.UU. (U$S 2.500 millones en 2017, último año con
estadísticas disponibles), asumió el liderazgo contestatario al interpretar con
alto grado de verosimilitud que la medida equivalía a una salvaguardia
encubierta, sin límite temporal ni compensación, recurriendo por ende al ESD de
la OMC, seguida de México, Canadá, India, Noruega, Rusia, Suiza y la Unión
Europea (UE)[106];
- por el contrario, los EE.UU. exceptuaron -a requerimiento- a Argentina, Australia, Brasil, Corea,
Canadá, México, y la UE, sujeto a la aceptación de una virtual autolimitación
de exportaciones por parte de dichos Miembros -instrumento prohibido por el Acuerdo
sobre Salvaguardias de la OMC-[107];
- por su parte, al arrogarse el derecho a exigir una compensación en
caso de confrontarse una salvaguardia no declarada, la RPC respondió imponiendo aranceles retaliatorios (15-25%)
sobre productos importados de los EE.UU. por valor de U$S 3.000 millones
(chatarra de aluminio, carne porcina congelada, vino y champaña embotellados, alcohol etílico, frutos
secos y una extensa lista de frutas frescas, deshidratadas o congeladas);
- al
respecto cabe destacar que a partir de esta instancia la RPC adopta el criterio
de responder con retaliaciones de carácter simétrico en términos de valor a los
aranceles impuestos por los EE.UU., política que continuará -como se señala más
adelante- hasta el límite cuantitativamente factible;
- en abril los
EE.UU. anunciaron la imposición -en dos tramos (denominadas Listas 1 y 2)- de aranceles (25%) sobre 1.334 mercancías chinas hasta un valor de U$S 50.000 millones, como resultado
de una investigación del USTR bajo la “Sección 301 de la
Ley de Comercio de 1974”. Dicha normativa unilateral está destinada a prevenir
abusos contra empresas de los EE.UU., alegando la investigación que la norma
china que obliga a inversores extranjeros a asociarse con empresas locales, a
las que deben transferir tecnología sensible sin costo ni compensación, les
causó perjuicios estimados en U$S 48.000 millones;
- acorde lo antes
enunciado la RPC reacciona a la lista de productos difundida por los EE.UU.
(Lista 1) anunciando aranceles del 25% a ser aplicados sobre 106 productos
estadounidenses por un valor equivalente, incluyendo habas de soja, automóviles
y productos químicos;
- al percibir las
autoridades chinas que el embate de los EE.UU. presiona progresivamente sobre
el intercambio bilateral, el Presidente Xi Jinping acepta visitar a su par Donald
Trump en su residencia de Florida, donde acuerdan establecer un “Plan de Acción
de 100 días” con el propósito de resolver las múltiples diferencias comerciales;
- no obstante esta
positiva noticia el Departamento de Comercio de los EE.UU. difunde las
conclusiones de una investigación señalando que la importante empresa de
telecomunicaciones china ZTE ha infringido las sanciones unilaterales aplicadas
por su país a la provisión de materiales sensibles a Irán, por lo que se la
multa al mismo tiempo que se le prohíbe conducir relaciones comerciales con
empresas estadounidense durante siete años;
- por su parte, la
RPC anuncia la aplicación de “derechos antidumping” de casi 180% al sorgo
proveniente de los EE.UU.;
- en mayo ambas
partes acuerdan una suspensión provisional de la aplicación de las medidas
respectivamente anunciadas, en tanto la RPC se compromete a incrementar sus
importaciones desde los EE.UU., aceptando el Presidente Trump reconsiderar las
sanciones a ZTE;
- en dicho marco
se sostienen conversaciones de alto nivel en Beijing, donde los EE.UU. exigen
que la RPC reduzca su superávit comercial bilateral en U$S 200.000 millones en
el plazo de dos años, aspecto que no logra una definición[108];
- en junio el Presidente Trump amenazó con imponer
aranceles sobre otros productos de origen chino por valor de U$S 200.000 millones (Lista 3), con
el objeto de “frenar la competencia desleal y el robo de propiedad intelectual”
en el marco de la citada investigación bajo la Sección 301 de la Ley de
Comercio;
- por su parte, la RPC revisó su lista inicial de 106 productos para
expandirla a 545 (por valor de U$S 34.000 millones, equivalentes al primer
tramo de sanciones, con un arancel del 25%, o sea la Lista 1), previendo su
puesta en vigencia al comenzar julio. Asimismo, proyecta una segunda lista de 114 productos con igual nivel de
aranceles punitorios por valor de U$S 16.000 (equivalente Lista 2), para equiparar
el segundo tramo de las penalidades anunciadas por los EE.UU.;
- continuando su
accionar los EE.UU. anticipan que la Lista 1 se reducirá a 818 productos,
previéndose su puesta en vigencia en el mes de julio, al mismo tiempo que
anuncia la confección de la denominada Lista 2, integrada por 284 bienes;
- una vez más se
desarrollan dos días de intensas negociaciones en Beijing, determinándose sólo
que ambas partes negociarán una solución para que ZTE pueda retomar su
actividad comercial en relación con empresas de los EE.UU.;
- al comenzar
julio entró en vigor el
primer tramo de las “sanciones específicas” de los EE.UU. contra la RPC por
valor de U$S 34.000 millones, abarcando manufacturas chinas de carácter
tecnológico -vinculados esencialmente a las industrias aeroespacial y robótica (Lista
1)- mientras la RPC respondió con aranceles equivalentes sobre importaciones de los EE.UU. de automóviles,
productos agrícolas, y otros de la pesca y acuicultura;
- del lado de los EE.UU. el USTR consideró
extender al 25% el arancel del 10% previsto originalmente a ser aplicado a la
denominada Lista 3, que cubre 6.000 bienes por valor de U$S 200.000 millones,
incluyendo productos de consumo, químicos, materiales de construcción,
textiles, herramientas, equipo electrónico, vehículos y sus partes, alimentos
preparados y productos agrícolas;
- asimismo el Departamento de Comercio
incorpora a 44 entidades chinas a su lista de control de exportaciones, por
considerar que plantean un “riesgo significativo” a la seguridad nacional de
los EE.UU., enfatizando con ello que la guerra comercial no sólo apunta al
campo del intercambio de bienes, sino que también está acompañada de un
segmento vinculado al control sobre el desarrollo y dominio de las denominadas
“nuevas tecnologías”;
-
el segundo tramo punitivo (Lista 2), que ascendía a U$S 16.000 millones, se
aplicó a fines de agosto con aranceles del 25%, incorporando productos
tecnológicos que afectan principalmente a las industrias electrónica
(semiconductores), siderúrgica (productos de hierro y acero) química, plástica,
de transporte (productos para ferrocarriles) petrolera y motriz (motocicletas y
motonetas eléctricas);
- dicha acción recibió como contramedida por parte de
la RPC aranceles equivalentes aplicados a un listado compuesto por productos químicos,
equipos médicos y energía importada de los EE.UU., aunque destacándose en
particular aquellos aranceles sobre habas de soja, segundo item de exportación estadounidense a la RPC, sólo
superado en valor por las aeronaves;
-puede observarse que la RPC aplicó en cada etapa de esta secuencia
contramedidas equivalentes en valor y nivel arancelario, habiendo subordinado
su calendario de forma de responder en cada ocasión a la previa puesta en vigor
de los aranceles adicionales por parte de los EE.UU.;
- por ello, con la incorporación de la Lista 3 los
EE.UU. aplicaban al finalizar septiembre aranceles punitivos sobre productos
chinos por valor de U$S 250.000 millones, amenazando con extender los mismos al
total de sus importaciones desde la RPC, lo que incorporaría en tal caso a U$S 257.000
millones restantes si se calculaban sobre la base del comercio 2017, o U$S
325.000 millones si se extrapolaban las estimaciones del saldo comercial
previsto para 2018;
- dicha expresión
llevó al Ministro de Comercio de la RPC a señalar, como preámbulo a la segunda
presentación china ante la OMC rechazando la legitimidad de la Sección 301 de
la Ley de Comercio de los EE.UU. “que la disputa podía conducir a la mayor
guerra comercial de la historia”;
- por su parte, la RPC sancionaba con aranceles
extraordinarios a bienes por valor de U$S 110.000 millones originarios de los
EE.UU., ya que en este último caso la RPC debió modificar su
estrategia, imponiendo aranceles entre el 5 y 25% sólo sobre 5.207
productos por valor de U$S 60.000
(incluyendo carbón, residuos de cobre, combustibles, ómnibus y equipo médico). Así,
la RPC aplicó por primera vez en su serie retaliatoria un criterio proporcional
a los intercambios, ya que contramedidas simétricas lineales hubieran superado
el total de las importaciones originarias de los EE.UU. (U$S 130.000 millones),
vulnerando los márgenes autorizados en la OMC;
- finalmente, en septiembre de 2018 la Lista 3 fue limitada
provisionalmente a bienes por U$S 100.000 millones, con 10% de aranceles, previéndose
su elevación automática al 25% en enero de 2019 en caso de no encontrarse una
solución al conflicto previo a dicha fecha;
- durante agosto los Subsecretarios
del Tesoro de EE.UU. y el Viceministro de Comercio de la retoman el diálogo
directo en Washington por primera vez en varios meses con la intención de
desbloquear el conflicto, aunque no se producen avances sustanciales,
cancelándose posteriormente las sucesivas reuniones previstas para septiembre
ante la decisión de EE.UU. de aplicar la Lista 3;
-entretanto, la RPC anuncia el inicio
de otro caso bajo el ESD por la salvaguardia contra la importación de paneles
solares, alegando que aún cuando no fue dirigida específicamente contra la RPC
dañaba sus intereses;
- mientras que octubre se caracterizó
por un ominoso silencio de ambas partes, a comienzos de noviembre el Presidente
Trump llevó a cabo una “visita de Estado” a la RPC, en la expectativa que el
diálogo personal con su par Xi Jinping pudiera abrir la vía a un entendimiento
fructífero que permitiera retrotraer los graves avances registrados en el
intercambio así como en las vinculaciones tecnológicas;
- sin embargo, este paso
no resultó particularmente efectivo, por lo que la “Oficina de Industria y
Seguridad” de los EE.UU. (“US Bureau of Industry and Security” BIS) retomó la
publicación de una serie de reglas de control de exportaciones sobre
tecnologías de punta, tales como inteligencia artificial y robótica, dada su
naturaleza dual aplicable tanto a fines científicos como militares, que aunque
de carácter general apuntaban indudablemente a su venta a la RPC;
-en dicho contexto una comunicación telefónica
entre el Secretario del Tesoro Steve Mnuchin y el Vicepremir chino Liu He logró
reabrir las negociaciones introduciendo una tregua para reducir las tensiones a
la búsqueda de un acuerdo bilateral en ocasión del encuentro previsto entre los
respectivos Presidentes durante la reunión del G20 en Buenos Aires;
- este encuentro entre delegaciones de alto nivel a
comienzos de diciembre dio lugar una vez más a la declaración de una tregua de
90 días vigente hasta fines de marzo, durante la cual se preveía que ambas
partes se abstuvieran de adoptar nuevas medidas restrictivas, al mismo tiempo
que formularan concesiones alentadoras orientadas hacia un acuerdo bilateral;
-como prueba de ello el Ministro de Finanzas de la
RPC anunció que se removerían temporariamente por tres meses a partir de enero
los aranceles extraordinarios del 25% sobre los automóviles originarios de los
EE.UU. así como del 5% sobre autopartes, al mismo tiempo que la RPC retomba sus
compras de habas de soja -bloqueadas en julio- al adquirir 1,5 millones de
toneladas estadounidenses como parte de un paquete dirigido a adquirir más
productos agropecuarios y del sector energético originarios de los EE.UU.;
- también la RPC se habría comprometido a un mayor
control -y eventual sanción- de las firmas responsables de la exportación hacia
los EE.UU. de sustancias farmoquímicas opioides, tales como el Fentanyl,
aspecto que aunque de claro interés en materia de salud se vincula
prioritariamente a la cooperación internacional en la lucha contra el
narcotráfico, ubicándose así en el campo de la seguridad;
- por su parte, los EE.UU. acordaron mantener los
aranceles de la Lista 3 en niveles del 10%, posponiendo su elevación al 25%
durante el período de tregua, al igual que la introducción de aranceles sobre
el resto de las importaciones desde China aún no afectadas;
- como metodología de trabajo futuro se coincide en
dividir la agenda en dos grandes capítulos atinentes a las denominadas
cuestiones comerciales y aspectos estructurales, respectivamente,
concentrándose estos últimos en la regulación de
las transferencias tecnológicas forzosas, los problemas de protección de
propiedad intelectual, y las barreras no arancelarias;
-como síntesis de la evolución de las negociaciones
hacia fines de 2018 puede observarse que en cada encuentro las respectivas
comunicaciones difirieron, ya que mientras el Ministerio de Comercio de la RPC enfatizó
el establecimiento de las bases para la resolución de las preocupaciones
respectivas, el USTR se limitó a señalar
que la RPC se comprometió a la compra de volúmenes sustanciales de productos
agrícolas, energía, manufacturas y otros bienes y servicios desde los EE.UU.,
mientras múltiples aspectos sustantivos en otros campos seguían pendientes;
- así, a fines de febrero se concreta un nuevo
encuentro en Washington, transmitiendo el Presidente Trump y el Vicepremier Liu
He en una conferencia conjunta optimismo respecto de un pronto acuerdo, como
prueba de lo cual la Administración Trump prorroga -atento a los avances en las
conversaciones- el vencimiento de la tregua sin un calendario fijo, en la
expectativa de una nueva visita del Presidente Xi Jinping a los EE.UU.;
-a mediados de febrero una delegación ministerial estadounidense
es recibida por el propio Xi Jinping en Beijing, y aunque las diferencias
subsisten se anticipan nuevas conversaciones en Washington, descartándose no
obstante un encuentro a nivel presidencial hasta marzo;
-al finalizar marzo la RPC mantiene la suspensión
de los aranceles punitorios sobre el sector automotriz;
-una nueva reunión bilateral se desarrolla al
inicio de abril en Beijing, calificada de constructiva en razón del
establecimiento de un mecanismo de monitoreo mutuo de las respectivas
concesiones comerciales, al mismo tiempo que se señala que se aguardan
definiciones en un mes sobre el acuerdo definitivo;
-como señal de su disposición a formular
concesiones, la RPC anuncia su prohibición de exportación de Fentanyl, atento a
la crisis de los opioides en los EE.UU;
-al finalizar abril se concreta un nuevo encuentro
en Beijing, calificado una vez mása de “productivo”, aunque sin que las
negociaciones progresen hacia un acuerdo;
-mayo comienza muy negativamente, con la
implementación por parte de los EE.UU. del incremento de aranceles sobre la
Lista 3 del 10% al 25%, aumento que había quedado congelado temporariamente
sobre la base de la tregua resultante de las negociaciones de Buenos Aires;
-como represalia la RPC anuncia la implementación
de su lista punitiva por valor de U$S 60.000 millones -aunque incrementando las
escalas de aranceles oportunamente anunciadas- la cual incluye carnes vacunas,
ovinas y porcinas, vegetales, jugos de frutas, aceite comestible, té y café,
refrigeradoras y muebles, entre otra larga lista de bienes;
-asimismo, el Presidente Trump reitera que se
aplicarán aranceles del 25% sobre el resto de las importaciones chinas
estimadas en U$S 325.000 millones a partir de los datos de comercio para 2018,
como resultado “del intento de la RPC de renegociar compromisos ya asumidos
como parte de los acuerdos”;
-a tal efecto el USTR anuncia una audiencia pública
para el mes de junio en la cual se analizaría la primera versión de un nuevo
listado, que incluiría teléfonos celulares, laptops y otros productos de
electrónica doméstica y de oficina;
-por su parte, hacia fines de mayo el Departamento
de Comercio anuncia la inclusión de Huawei Technologies Co.[109] en
la lista de entidades a las cuales las empresas de telecomunicaciones de EE.UU.
tienen vedado vender partes o tecnología sin aprobación del gobierno, mientras
la RPC inaugura su propio listado de organizaciones, empresas e individuos
considerados “no confiables” por no obedecer a las reglas de mercado, violar
contratos, bloquear o suspender el aprovisionamiento de sus clientes por
razones no comerciales, o dañar los legítimos intereses de las empresas de la
RPC;
-casi simultáneamente, al iniciarse junio de 2019
la RPC difunde un documento respecto de las relaciones económicas y comerciales
con los EE.UU., denunciando las medidas unilaterales y proteccionistas de dicha
contraparte comercial así como criticando el desarrollo de las negociaciones,
no obstante el esfuerzo de la RPC dirigido a alcanzar soluciones bilaterales
razonables;
-sin embargo, en el contexto de las amenazas
descriptas y la inclusión de cinco nuevas empresas al listado de entidades
objeto de prohibiciones, entre las cuales una institución oficial china -el Wuxi
Jiangnan Institute of Computing Technology- los Presidentes Trump y Xi deciden
retomar el diálogo en material comercial con el objeto de organizar un
encuentro que pueda desblocar la situación en ocasión de la reunión de la
Cumbre del G20 en Osaka hacia fin de junio;
-tal proyecto da lugar al acuerdo de una nueva
tregua tentativa que suspende todas las amenazas mutuamente vertidas durante
mayo y junio, aunque los EE.UU. imponen un límite de seis meses a la misma, lo
que postergaría cualquier mecanismo punitorio adicional hasta finalizar 2019;
- así, al finalizar junio se acuerda reiniciar las
conversaciones, aunque sin fijarse un término a las mismas, restringiendo los
EE.UU. como muestra de buena voluntad la prohibición vigente sobre
exportaciones dirigidas a Huawei;
-durante julio las estadísticas de crecimiento de
la economía china durante 2019 parecen dar razón a las estimaciones de que la
guerra comercial terminaría doblegando las eventuales ventajas de la RPC en una
confrontación, aspecto que se encuentra indudablemente sujeto a fuertes dudas[110];
- finalmente, las
reuniones a nivel Ministerial sólo se retomaron en Shanghai al finalizar julio constructivo[111], transmitiendo los representantes de ambos países luego de dos días de conversaciones escasas
señales de avance, aunque paradójicamente definiendo al encuentro como
constructivo;
- como señal de frustración frente a esta nueva dilación en las
negociaciones, cuya próxima ronda se fijó para septiembre de 2019, el
Presidente Trump anunció que a partir del 1° de septiembre se aplicará
finalmente la largamente postergada amenaza de imponer aranceles punitorios de
10% -incorporada a la tregua de 3 meses vigente- sobre las importaciones remanentes de la RPC aún no
penalizadas. Las mismas afectarán a productos
por valor aproximado de U$S 300.000 millones, incluyendo una amplia variedad de
bienes de consumo, desde teléfonos celulares hasta juguetes y computadoras[112];
- en ocasión de dicho
anuncio, el Presidente Trump fustigó a la RPC por no cumplir con las promesas
de incrementar sus compras de productos agrícolas estadounidenses, al mismo
tiempo que criticó directamente al presidente Xi Jinping por no esforzarse para
detener las ventas del opioide sintético “fentanilo”, al que se atribuye la
mayor parte de las 28.000 muertes por sobredosis relacionadas con drogas sintéticas en los
EE.UU. durante 2017;
Como
reseña de este desarrollo puntual puede concluirse que desde el último
intercambio de amenazas mutuas en junio de 2018 el conflicto ingresó en una
serie inagotable de negociaciones bilaterales, que fueron ascendiendo desde niveles técnicos a importantes delegaciones
lideradas por Ministros de ambas partes, las cuales se desarrollaron alternativamente
en Beijing y Washington. Estos encuentros fueron complementados con
innumerables conversaciones telefónicas a nivel ministerial, así como por tres
reuniones personales entre los máximos líderes de ambos países
respectivamente. Dada la necesidad de
ambas partes de transmitir una sensación de fortaleza a sus bases los anuncios
presentaron en general un tono positivo, aunque sin poder obviarse las
diferencias de tono siempre subsistentes.
Por ello, cada una de estas gestiones fueron seguidas por reacciones de
creciente optimismo -muchas veces infundado- respecto de avances que parecían
anticipar el pronto cierre de un acuerdo, con el consiguiente impacto sobre los
mercados de valores en ambos países[114].
No obstante, a la euforia por los presuntos avances se opusieron ciclos de desaliento
ante las mutuas acusaciones esgrimidas por los líderes políticos señalando que la
contraparte había retrocedido respecto de sus concesiones previamente
acordadas, generando un impasse, o inclusive una regresión en las
conversaciones[115]. En rigor, casi un año después del inicio de
la aplicación de las primeras medidas específicas por parte de los EE.UU.
contra la RPC el panorama no parece haber cambiado demasiado, dado que las
cuestiones “estructurales” que constituyen el núcleo de la agenda
estadounidense parecen aún distantes de resultar solucionados, mientras los
EE.UU. parecen reconocer que el acuerdo definitivo podría insumir lo que resta
del año como mínimo.
10.
El capítulo agrícola de la
“guerra comercial” y la OMC
Paradójicamente, en este incesante flujo de
penalidades y contramedidas el anuncio del “Departamento de Agricultura de los
EE.UU. (USDA)” en julio de 2018 de un paquete de apoyo doméstico a los
productores afectados por la elevación de los aranceles chinos pasó
relativamente desapercibido. La Administración Trump asumió que la imposición de
contramedidas por diversos socios comerciales desde el inicio de la guerra comercial podría
llegar a poner en riesgo 20% de las colocaciones agropecuarias estadounidenses totales, por valor de U$S 27.000
millones. Al respecto, la
medida china sobre soja apuntó doblemente a los EE.UU., tanto por su relevancia
cuantitativa como por su potencial impacto eleccionario sobre Estados de
estructura agropecuaria alineados con el Presidente Trump. Cabe recordar que un
tercio de la cosecha de soja estadounidense se destinó a la RPC en 2017 (U$S
12.300 millones), aspirando los EE.UU. a desplazar la soja excedente hacia el mercado de la UE -como parte de la tregua alcanzada en materia comercial
con el área europea- intento confuso que no logró eco positivo, convirtiéndose
así la pérdida del mercado chino en el problema territorial más grave
para la política eleccionaria del Presidente Trump, reflejando moderado efecto sobre
los comicios de mitad de período de noviembre de 2018.
Decidido a evitar
perder el apoyo de un sector compenetrado con sus políticas a pocos meses de
las elecciones parlamentarias de mitad de período, el Presidente Trump
encomendó en julio al Secretario de Agricultura, Sonny Perdue, articular un paquete por valor de U$S 12.000 millones
-denominado “Market Facilitation Program (MFP)”- definido
como “una solución de corto plazo para asistir a los productores en respuesta a los daños comerciales generados por las
injustificadas represalias tomadas por naciones extranjeras”. En rigor,
U$S 12.000 millones conllevan un importante aumento del apoyo gubernamental a
un sector que se estima habría ya recibido en 2016 U$S 33 mil millones. Dicho instrumento se destinará a productores sojeros del
centro, oeste y norte del país, incluyendo asistencia financiera directa, compras de cosechas excedentes y promoción
comercial en mercados alternativos, considerándose que no requeriría aval del
Congreso por financiarse con fondos federales ya presupuestados (por U$S 30.000
millones anuales) con destino a la “Corporación de Crédito a Productos Básicos” (“Commodity Credit
Corporation o CCC”), Agencia Federal cuyas funciones incluyen el apoyo a los
productores por vía de préstamos, compras, pagos directos y otras operaciones, así
como la provisión de insumos e instalaciones para la producción y
comercialización agrícola.
Para la soja -cultivo más beneficiado
por las subvenciones previstas- se anticipó una eventual ayuda de U$S 60 dólares por
tonelada, que equivaldrían a casi 20% del valor de
la soja “disponible” en silos, aunque si el total destinado por el MFP al
sector (U$S 3.600 millones) se repartiera entre todos los productores en
función de la cosecha proyectada
para 2018 el aporte alcanzaría apenas a 28 U$S/tonelada. Sin embargo, el
subsidio sólo resulta aplicable a los granjeros que hubieran tenido un ingreso
fiscal -promedio ponderado- inferior a U$S 900.000 en los ejercicios 2014 a 2016,
cumpliendo asimismo con la normativa antierosión.
El MFP comprende también ayudas de
menor envergadura -hasta un tope de U$S 125.000- para los productores de sorgo, trigo, maíz, algodón, soja y trigo en forma combinada, así como subsidios de U$S 8 dólares por cerdo
comercializado y de U$S 0,002 por litro.de leche, siempre en el marco de
producción combinada. Asimismo, el USDA implementará un programa de compras
de productos -destinados a ayuda social- con el propósito
de contribuir a sostener sus precios internos, entre cuyos principales beneficiarios se incluyen la carne porcina , manzanas, pistachos, lácteos, naranjas,
uvas, arroz, papa, nueces, y arándanos. Por último, se prevén U$S 200 millones destinados a promover mercados alternativos para productos
agrícolas afectados por las represalias
comerciales.
Este programa generó numerosas consultas en el Comité de Agricultura de
la OMC, ya que su aporte se agrega a la ya enorme asistencia que el sector
agrícola de los EE.UU. recibe anualmente del gobierno en forma de precios
sostén, subsidios al seguro de cosechas, e otros instrumentos operados por la
CCC para amortiguar caídas de ingresos por malas cosechas o bajas cotizaciones.
Diversos Miembros de la OMC -Australia, Canadá, India, Japón, Nueva Zelanda y
la UE- se interesaron por la naturaleza y potenciales efectos eventualmente
distorsivos del MFP sobre los mercados, sorprendiendo el mutismo argentino.
También interesó conocer cuando se notificaría formalmente el programa a la
OMC, cuestionándose si los fondos asignados no excederían el límite de U$S
19.100 millones previsto por los EE.UU. para su Medida Global de Ayuda (MGA)
acorde el Artículo 1.a) del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC, vulnerando así
los compromisos negociados para impedir la expansión de las subvenciones
agrícolas más distorsivas incorporadas en la denominada “caja ámbar”. Se trata
entonces de dilucidar si el MFP no constituirá una subvención ilegal bajo la
OMC, ya que el USDA podría haber conformado un esquema prudente de subsidios
desacoplados de las señales de mercado, y por ende no distorsivos, prefiriendo
la Administración Trump este mecanismo de aplicación cuasi-automática, aunque
potencialmente cuestionable bajo el ESD. Para
calmar los reclamos los EE.UU. advirtieron que se trataba de una compensación
por única vez que vence dentro del presupuesto del ejercicio en vigor, lo que
resulta difícilmente imaginable, ya que una vez aplicados los subsidios tienden
a perpetuarse. Por
ello, no sorprendió que, previsiblemente, el programa se incrementara para el ejercicio
2019 a U$S 16.000 millones[116].
En cualquier
caso, los granjeros “beneficiados” por el MFP -buena parte votantes de Trump- preferirían
no quedar en la línea de fuego de la guerra comercial, criticando por un lado al
programa como insuficiente, mientras se sugiere por otro retomar las negociaciones con la RPC. Así, la
“Asociación Estadounidense de la Soja (ASA)” enfatizó que “lo que necesitamos
es recuperar nuestros mercados”, evitando que los competidores -Brasil y
Argentina- expandan su producción para cubrir la demanda china. Por su parte,
la “American Farm Bureau Federation” expresó aprecio por la ayuda estatal,
aunque al mismo tiempo aboga por un “final rápido y seguro de la guerra
comercial” recordando que el embargo de exportación de soja a Japón en 1973
impulsó a dicho país a invertir en su cultivo en Brasil, luego convertido en un
colosal competidor de los EE.UU., por lo que el sector sojero parece intentar
evitar que la historia se repita esta vez con la RPC.
11. Más allá de la “guerra comercial”
La “guerra comercial” reseñada en la
sección precedente se centra hasta el presente en armas de naturaleza comercial
-aranceles punitivos por parte de los Estados Unidos (EE.UU.), respondidos con
retaliaciones equivalentes de la República Popular China (RPC)-. Sin embargo,
las autoridades estadounidenses han justificado su accionar sobre la base de
normativa nacional (Párrafo 232 de la “Trade
Expansion Act”, así como Sección 301 de su “Ley de Comercio Exterior”),
alegando que las prácticas comerciales presuntamente desleales involucradas en
el programa de política industrial denominado “Made in China 2025” constituyen
una amenaza a sus intereses de seguridad.
Al respecto, la estrategia denominada
"Made in China 2025" -presentada por el “Consejo de Estado” en 2015-
está dirigida a reorientar en una década la industria manufacturera china hacia sectores
de alta tecnología, dejando atrás el modelo de producción
intensiva del tipo "factoría del mundo" para pasar del “Made in
China” al “Created in China”. Presentando objetivos desafiantes en el sector
manufacturero, su finalidad última es reducir la dependencia de tecnología
importada, sustituyéndola por desarrollos propios, apuntando a promover la
presencia de alta tecnología generada en la RPC en los mercados
internacionales, meta que ha despertado inquietud y recelo en la Administración
Trump.
El programa propone superar las deficiencias detectadas de forma de desarrollar
una economía industrial avanzada por vía de significativas inversiones en
investigación y desarrollo, identificando sectores estratégicos que aspira a
liderar mundialmente. Para convertir al país en una potencia científico-tecnológica
se prevé hacia 2020 invertir en Investigación y Desarrollo 2,5% del PBI -superando
las erogaciones de Alemania y Japón en sus respectivos despegues- hasta
ubicarse en 2017 sólo detrás de los EE.UU.- concentrando según la “Organización
Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)” un millón de solicitudes de
patentes.
La iniciativa
señalada se concentra en diez importantes sectores industriales relevantes para
el conocimiento futuro de avanzada, que comprenden la tecnología de la
información, inteligencia artificial, telecomunicaciones, redes 5G,
ciberseguridad, biotecnología, farmacia, biomedicina, equipo médico, robótica,
ingeniería aeroespacial, marítima y de vías férreas, equipamiento agrícola,
instrumental energético, maquinaria de control numérico, impresoras 3D,
materiales sintéticos, y vehículos no contaminantes. Todos sectores centrales para la denominada “cuarta revolución
industrial”, que persigue alcanzar una producción “inteligente” al integrar el
avanzado herramental de tecnología informática a la manufactura en las cadenas
de valor más dinámicas. Como ejemplo de sus carencias de
autoabastecimiento la RPC señala que aún
cuando concentra el 60% de la demanda mundial de “semiconductores” -vitales
para la producción electrónica- sólo produce 13% de la oferta global.
Asimismo, una encuesta gubernamental observa que las más importantes empresas
de diversos sectores de vanguardia -tales como el aeronáutico- dependen de la
importación de 95% de los componentes centrales para su producción y control.
Al respecto,
“Made in China 2025” establece metas específicas, aspirando a alcanzar 70% de
autosuficiencia tecnológica en las industrias de punta con el fin de alcanzar
hacia 2049 -centenario de la RPC- una posición dominante en el ámbito
internacional en tales sectores. Dado que los calendarios planteados por la RPC
para sus objetivos de largo plazo han resultado hasta el presente rigurosamente
cumplidos, y encontrándose este programa enmarcado en el publicitado
anhelo del Presidente Xi Jinping de lograr una “consolidación nacional” de la
segunda economía mundial bajo el liderazgo del “Partido Comunista Chino (PCC)”,
cabe presumir una manifiesta perspectiva de cumplimiento.
El programa acelera
esfuerzos previos destinados a impulsar una industria tecnológica ya responsable del 30% del PBI
-así como del 22% del empleo-, asignando mayores recursos de
origen estatal en creciente coordinación con el sector privado y los centros
académicos.
Así, para superar la debilidad de sus capacidades para esta transición
productiva el Gobierno ha instalado cinco centros nacionales de innovación
productiva -previendo alcanzar 40 hacia 2025- y 48 a nivel provincial. Con
igual propósito se prevé hasta 2020 invertir U$S 17.000 millones para asistir a
las 42 principales universidades del país a ubicarse en primeros planos de
excelencia académica a nivel mundial en campos específicos.
Al definir al programa 2025 como directamente
inspirado en la iniciativa “Industry 4.0” en vigor en la República Federal de
Alemania (RFA), la RPC intenta prevenir alegaciones de que el mismo no se
encontrara eventualmente en conformidad con la normativa OMC. Sin embargo, a
diferencia del esquema alemán -orientado casi exclusivamente a investigación
básica- el plan chino incluye subsidios gubernamentales, la movilización de
importantes ingresos de empresas estatales -que aún dominan un tercio del PBI y
dos tercios de su inversión externa-, exenciones impositivas y préstamos
masivos a tasas subvencionadas, entre otros instrumentos. La compleja
naturaleza de tales herramientas torna dificultoso el cálculo de los fondos
asignados al programa, aunque estimaciones sectoriales oscilan en torno a U$S
320.000 millones (equivalentes a 2,5% del PIB en 2017), en cuyo marco la RPC se propone promover “campeones
nacionales” que puedan liderar el dominio chino sobre diversos sectores de alta
tecnología. En este sentido cabe contemplar que la inversión privada recaudada
en mercados para la creación de empresas tecnológicas
(“start-ups”), superó U$S 2.700 millones en 2017.
La propaganda estatal ya ha difundido los progresos tecnológicos
alcanzados en el film documental titulado “Amazing China”, seguido del anuncio
de un prestigioso académico de la “Universidad Tsinghua” según el cual la RPC
habría ya superado a los EE.UU. como líder en términos económicos y
tecnológicos. Tales acciones alentaron un nuevo sentido de orgullo nacional, hasta
que el bloqueo estadounidense de exportaciones de componentes claves a la
empresa ZTE en abril de 2018 -por su violación de sanciones unilaterales de los
EE.UU. contra Irán- dejaron al famoso proveedor de equipos de
telecomunicaciones inactivo, evidenciando la debilidad del sistema industrial
doméstico. Tal traspié obligó a las autoridades a revertir cualquier
presentación excesivamente entusiasta acerca de los éxitos alcanzados,
reconociendo que las mismas pueden convertirse en un “boomerang”, en tanto los
ámbitos académicos estiman que la RPC aún estaría retrasada entre 15 y 20 años respecto de la
frontera tecnológica internacional.
Entretanto, las agencias de seguridad de los EE.UU. y otros países
desarrollados registraron esta polémica china como reflejo de la firme
intención de convertirse en un actor dominante en materia de tecnología de
avanzada, interpretando tal propósito como una amenaza para su seguridad. Así,
el Pentágono advirtió en 2017 que la inversión estatal en la RPC en materia de
reconocimiento facial (favorecida por el volumen de datos disponibles),
sistemas de realidad virtual, impresoras 3D, exploración espacial y vehículos
autónomos -entre otros- involucran tecnologías de uso dual -civil o militar- en
un contexto donde el autoritarismo interno reverdece, y la diplomacia pacífica
en torno de las disputas territoriales con sus vecinos en el Este y el Mar de
la China se diluye. En abril de 2018 las agencias de inteligencia de EE.UU.
observaron un creciente reclutamiento de científicos extranjeros por parte de
la RPC, junto a un avance de las intenciones de adquisición de empresas con
perfil de alta tecnología en los EE.UU. -que en 2016 alcanzaron a U$S 45.000
millones- calificando dicho paso como una amenaza sin precedentes a su base
industrial doméstica. De allí que se atribuye al programa 2025 la ambición de
controlar cadenas de aprovisionamiento completas que cruzan toda la electrónica
moderna, con lo cual industrias enteras quedarían sometidas al control de un
poder geopolítico rival, el cual al priorizar consideraciones políticas podría
distorsionar los mercados globales.
Este razonamiento replantea la asimetría
según la cual China podría invertir donde deseara mientras las empresas
extranjeras están sujetas a restricciones regulatorias para radicarse en la
RPC, las que incluyen la obligación de constituir empresas conjuntas (“joint-ventures”)
con socios locales, quienes según el USTR se apropian ilegalmente y sin
compensación de la tecnología aportada por los inversores. Así, frente a esta
nueva convergencia de intereses comerciales y de seguridad la Administración Trump ha recurrido al máximo poder
del Ejecutivo en esta última materia, con el objetivo de restringir la
autonomía de diseño de la política económica interna de China.
Paradójicamente, al conducir el conflicto bilateralmente Washington ha alienado
a la UE y Japón de esta preocupación compartida por forzar una corrección
profunda de la política económica china, la cual ha introducido enormes
distorsiones en el comercio global, y a la cual por ende podrían haber
contribuido a aglutinar una presión multilateral coordinada.
En tal dirección envió al Congreso legislación reforzando el poder del
“Committee on Foreign Investment (CFIUS)” para controlar y eventualmente
prohibir a empresas de propiedad china invertir en firmas de reconocido dominio
tecnológico en EE.UU., así como bloquear exportaciones de bienes de tecnología
avanzada hacia la RPC[117]. De esta forma, el avance del “Made in
China 2025” intensifica un conflicto no declarado en torno del desafío chino al
predominio de los EE.UU. en materia de alta tecnología. Así, la “guerra comercial”
à la Trump tendría como meta real lograr el desmantelamiento de las barreras a
las compañías inversoras que compiten en el mercado interno chino, restringiendo
el progreso tecnológico de la RPC en aquellos campos que amenazan directamente
el liderazgo de EE.UU., lo que confronta al Presidente Trump directamente con
el programa de desarrollo del propio Presidente Xi Jinping[118]. Por ende, podría
especularse que la batalla por liderar la revolución tecnológica,
y la necesidad de proteger la propiedad intelectual para lograrlo, tal vez
ofrezcan una importante clave tras la escalada de tensiones comerciales entre China y los EE.UU.[119].
Sin embargo, si la guerra comercial a la que asistimos reflejara en rigor
el anticipo de un conflicto de largo plazo más vasto en torno de la primacía
tecnológica mundial para las futuras décadas, como se insinúa en la sección
precedente, tal vez resulte difícil imaginar el restablecimiento a corto plazo
de una paz comercial que pueda satisfacer las expectativas de los dos colosales
contendientes.
12. ¿Hacia
el fin del esquema multilateral de la posguerra?
Como corolario, luego de
convivir por 70 años con resultados imperfectos, aunque reconocidamente positivos,
la Administración Trump parecería inclinarse decididamente por el desarme del
régimen multilateral que ha regulado la post-guerra. A diferencia de la “Liga
de las Naciones” y la “Organización Internacional del Comercio”, dos intentos
multilateralistas fallidos, precedidos por un intenso debate parlamentario y
público dentro de los EE.UU. previo a su rechazo y abandono, esta vez se trata de desarticular
instituciones en operación, alentadas y lideradas por los EE.UU. durante largo
tiempo. En efecto, 70 años después de su
creación la Administración Trump parece apuntar a desmontar en buena medida el
régimen multilateral que ha regulado la postguerra, diseñado por los propios
EE.UU. como un esquema para tornar aceptable al resto del mundo aquello que
convenía a sus intereses unilaterales. Así, Washington celebró el retiro del
Reino Unido de la UE -cuya conformación había alentado intensamente durante la
segunda mitad de los años 40-, fustiga a Europa por su exigua disposición a
financiar la “Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN, 1949)”, y amenaza con reducir sustantivamente
el presupuesto de la propia ONU.
Más allá de estas
controvertidas acciones, todas a contramano de la doctrina precedente en
EE.UU., el mayor embate de la Administración Trump se ha dirigido contra la
OMC, organismo rector del comercio internacional, paradójicamente rediseñado en
1995 para atender a la frustración estadounidense respecto del funcionamiento
del GATT en la década de 1980, al cual atribuía escasa eficiencia en su
instrumentación de la solución de diferencias. Al respecto, la nueva
orientación de los EE.UU. parece soslayar que han ganado 90% de los casos que iniciaran contra otros
Miembros en el ESD desde la creación de la OMC.
De esta forma, la nueva
doctrina de los EE.UU. acusa al menos a media docena de socios comerciales de
abusar del contexto legal de la OMC en su perjuicio, al no reciprocar la “apertura
económica” que los EE.UU. ofrecen, y en particular: a) ejercer prácticas
comerciales desleales; b) manipular el valor de sus monedas con el objeto de
mejorar su competitividad exportadora; c) amenazar con sus exportaciones la
“seguridad nacional” de los EE.UU.; y d) no responder con equidad a disciplinas
reclamadas por Washington sobre estándares laborales y medioambientales,
propiedad intelectual y protección de inversiones.
Así, los reclamos comerciales
de Washington contra la UE, México, India -aunque en particular contra la RPC-
han sido acompañados por críticas crecientes a la OMC, anticipando la
disposición a ignorar toda dilucidación de derechos que los EE.UU. juzguen
contrarios a su soberanía, recurriendo a la aplicación de normas unilaterales
contra los presuntos desvíos normativos de sus socios comerciales, inclusive
mediante la aplicación de barreras simétricas contra supuestas violaciones del
principio de reciprocidad. Ello implica
desconocer la primacía de la normativa acordada multilateralmente, así como la
autoridad de la OMC, exigiendo una reconsideración estructural de su instrumental, incluyendo la revisión de la estructura
compromisoria del ESD. Bajo esta perspectiva la Administración Trump parece
perseguir, en forma arbitraria, un sistema global de comercio carente de normas
sólidas, sujeto a un esquema de reglas ad hoc, que afirme exclusivamente sus
intereses unilaterales, enfoque que introduciría incertidumbre en el clima
internacional de negocios al restar confiabilidad a la dilucidación de
derechos.
Ello implicaría una desviación
sin precedentes de la tradición estadounidense respecto de la relevancia de las
reglas comerciales internacionalmente acordadas -y en particular la autoridad
de la OMC en el ámbito de sus competencias, incluida la solución de controversias
entre sus Miembros-. Más aún, el ESD
actual de la OMC responde a los criterios legalistas y procesales impulsados a
instancias de los propios EE.UU., que ahora reniega de plazos que juzga demasiado
prolongados para la labor de los GE, así como de una composición éticamente
criticable de sus integrantes respecto de las prácticas comerciales que les
toca juzgar. En esta línea, desde 2016 los EE.UU. han bloqueado -en un hecho sin precedentes- la renovación
de los mandatos de integrantes del OA, por considerar que habrían excedido el
mandato legal del ESD con la intención de “reescribir” las reglas del mismo a
través de sus fallos. Así, al congelarse de facto el funcionamiento del ESD los
EE.UU. parecen paradojalmente intentar retomar un esquema criticado a lo largo
de la era del GATT, donde el poder relativo de los actores enfrentados por una
controversia primaba sobre los procedimientos legales establecidos, desechando
inclusive la información científica reconocida por los organismos
internacionales de carácter referencial.
Tal visión refleja un profundo
escepticismo en torno de las virtudes del SMC y de los principios que guían el
objetivo de promover el crecimiento económico y la creación de empleo. Dicha
desvalorización de las ventajas de una liberalización del intercambio se centra
en una interpretación mercantilista de los saldos del comercio exterior a nivel
tanto global como por socio, prefiriendo la sustitución del esquema
multilateral por negociaciones bilaterales que apunten a negociar concesiones
específicas en los campos de interés específico para los EE.UU. Así, la
Administración Trump parece orientarse a renegociar los acuerdos comerciales
multilaterales que no se sometan a sus términos de referencia, o en su defecto
retirarse de los mismos. Por ello, si tensiones futuras resultaran en su eventual retiro de la OMC el esquema de
post-guerra habrá cerrado un ciclo, cuyo impacto sobre la seguridad internacional
en un sentido global resulta prematuro vislumbrar.
13. La
RA ante el debilitamiento de la OMC
La
RA ya se había convertido en un activo participante en el ámbito del GATT desde
su accesión en 1977. Su relevancia como actor del SMC creció significativamente
durante la Ronda Uruguay del GATT y la subsecuente creación de la OMC, a cuya
estructura y contenido legal contribuyó con destacados aportes doctrinarios
durante el debate y redacción de diversos Acuerdos. Como corolario de esta evolución también se
ha constituido en un usuario destacado
del ESD, registrando una singular
paridad al haber participando en 21 casos como reclamante, mientras resultó
demandado en 22 ocasiones. También desde
1995 se incorporó en 62 casos como Tercera Parte, demostrando así su claro
interés por el desarrollo y evolución de la doctrina de la OMC en relación a
innumerables diferencias de interés generalizado para la dinámica e
interpretación de su acervo.
En cuanto
a la sustancia del caso, la RA solicitó la celebración de consultas con
respecto a medidas adoptadas por las CE y sus Estados Miembros que afectaban la
importación de determinados productos, considerando que dichas medidas conllevaban
desde octubre de 1998 una “moratoria de facto” sobre la aprobación de productos
biotecnológicos, la cual había redundado en la restricción de las importaciones
de productos agropecuarios y alimenticios procedentes de la Argentina. Asimismo,
la RA afirmó que en adición a las medidas de las CE diversos Estados Miembros mantenían
prohibiciones de comercialización nacional y de importación de productos
biotecnológicos, aun cuando los mismos ya habían sido aprobados por las propias
CE para la importación y comercialización en su territorio. Australia,
Brasil, Canadá, los EE.UU., India, México y Nueva Zelanda solicitaron ser incorporadas
a las consultas como Terceras Partes.
El GE constituido constató
que las CE habían aplicado una “moratoria general de facto” a la aprobación de
productos biotecnológicos entre junio de 1999 y agosto de 2003, cuya existencia
y aplicación las CE habían negado categóricamente. No obstante, el GE consideró
probado dicho accionar, incompatible con las obligaciones dimanantes de la cláusula
primera del párrafo 1 a) del Anexo C y del artículo 8 del “Acuerdo sobre la
Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSF)”, en tanto la
moratoria de facto había dado lugar a demoras indebidas en la ultimación de los
procedimientos de aprobación de los productos biotecnológicos por las CE. Sin
embargo, el GE constató que las CE no habían actuado de manera incompatible con
las obligaciones correspondientes en virtud de otras disposiciones invocadas
por la parte reclamante derivados del AMSF.
Por su parte, en lo concerniente
a las medidas de las CE relativas a productos específicos, el GE constató que
las CE habían actuado asimismo de manera incompatible con las obligaciones derivadas
de la primera cláusula del párrafo 1 a) del Anexo C y del artículo 8 del AMSF
respecto de los procedimientos de aprobación relativos a 24 de los 27 productos
biotecnológicos identificados por la parte reclamante, dando lugar a demoras
indebidas en la ultimación de los procedimientos de aprobación correspondientes
para cada uno de los mismos. Por el resto, el GE constató que no se registraban
otras disposiciones cuestionables.
Finalmente, en lo referido
a las medidas de salvaguardia adoptadas por algunos de los Estados Miembros de
las CE, el GE constató que las Comunidades Europeas habían actuado de manera
incompatible con las obligaciones que surgen del párrafo 1 del artículo 5 y el
párrafo 2 del artículo 2 del AMSF en todos los casos, en tanto dichas acciones
no se sustentaban en evaluaciones del riesgo que se ajustaran a la definición
respectiva del AMSF y, por consiguiente, cabía presumir que se adoptaron y mantenían
sin testimonios científicos suficientes.
Así, la RA logró la
dilucidación de derechos más relevante hasta el presente en el marco del AMSF,
al mismo tiempo que abrió el camino para un debate mucho más amplio -aún en
curso- sobre los límites a la asociación entre medidas sanitarias y medioambientales
en la regulación del comercio bajo el paraguas de la OMC.
Como resultado del Informe
reseñado, en diciembre de 2006 las CE anunciaron su intención de aplicar las
recomendaciones y resoluciones del OSD de manera compatible con sus
obligaciones en el marco de la OMC. No obstante, debido a la complejidad
y el carácter sensible de las cuestiones tratadas solicitaron disponer de un plazo prudencial para la
aplicación, el cual fue acordado entre las partes.
No obstante este
importante antecedente de la actividad argentina en el ESD, cabe destacar que
la RA sólo ha ejercido un reclamo desde 2015, mientras que no ha sido demandada
desde 2012, lo que sugiere una clara pérdida de relevancia en el comercio
internacional, ya que eventuales situaciones de falta de conformidad con la
normativa OMC no merecieron inquietud por parte de ningún Miembro, en el marco
de un modelo conceptual donde los países despiertan mayor atención para el
conjunto por su nivel de importaciones que de exportaciones. En este sentido, también resulta demostrativo
que la RA no ha participado como Tercera Parte sino en dos casos desde 2016. Más aún, contrariamente a competidores como Australia, Canadá, y la UE, entre
otros, no ha
solicitado integrarse como Tercera Parte en las consultas iniciadas por los
EE.UU. en septiembre de 2016 contra la RPC por el otorgamiento de ayudas
internas a la producción agrícola de trigo, maíz, y diversas variedades
de arroz, medidas incompatibles con disposiciones concernientes nada menos que
al “Acuerdo sobre la Agricultura” (DS511: “China — Ayuda interna para los productores agropecuarios”),
de enorme relevancia para de nuestras exportaciones. En efecto, la prescindencia de nuestro país en la controversia planteada
por los EE.UU. en materia agrícola resulta difícil de explicar por su
trascendencia para el futuro de las exportaciones agrícolas. En efecto, tanto China
como India defienden el derecho a subsidiar su producción doméstica argumentando
principios de seguridad alimentaria o mejoramiento del nivel de vida del
campesinado de forma de evitar su emigración a los centros urbanos, lo que en
el caso de la RPC contradice directamente su política en la materia, al
fomentar la urbanización de millones de habitantes rurales. En cualquier caso
dichas políticas afectan una vez más a los países exportadores agrícolas
eficientes, como lo hicieran oportunamente los subsidios de los EE.UU. y la UE
bajo la cobertura de la “Guerra Fría”, la protección del medio ambiente o el
bienestar animal.
Al respecto, en mayo de
2019 el Informe del GE fue adoptado, recomendando la puesta de las medidas chinas
en conformidad con la normativa OMC, anticipando la RPC su intención en tal
sentido. A tal efecto requirió un plazo prudencial, que las partes extendieron
en junio -en plena guerra comercial- hasta marzo de 2020.
Con igual criterio tampoco puede sorprender que
nuestro país no haya ejercido acción alguna en relación con los
sucesivos paquetes de asistencia agropecuaria de los EE.UU. –“Market Facilitation Program” 2018 y 2019, muy probablemente contrarios a la normativa OMC[121]- orientados a compensar
a sus productores locales por los eventuales perjuicios en su acceso al
mercado de la RPC como resultado de las represalias adoptadas en ocasión de la “guerra
comercial” en curso,
Al no cuestionar los MFP
dirigidos por los EE.UU. a beneficiar a sus productores agrícolas presuntamente
perjudicados por las restricciones chinas una vez más nuestro país ha desatendido
la trascendencia de presionar para que los competidores ajusten los subsidios
al agro en conformidad con la normativa OMC[122].
Contrariamente a estos
vaivenes en la actitud argentina, a pesar de las amenazas de la Administración Trump, así como de las expresiones altisonantes del
USTR Robert Lightziger, los EE.UU. no han cesado de recurrir al ESD en defensa de sus intereses, conservando así su condición
de mayor litigante de la OMC.
Finalmente, una vez más nuestro país
desaprovechó su costoso esfuerzo al concretar la “Reunión Ministerial de la OMC”
en diciembre de 2017, al carecer de una propuesta apropiada para avanzar en la
agenda presente de la Organización, en buena medida por el limitado
conocimiento de la misma por parte de los altos funcionarios seleccionados para
conducir dicho acontecimiento, con lo
cual el país se conformó con intentar promover su imagen internacional en torno
de la Conferencia, más que aportar a la sustancia de la misma y al
avance del SMC[125].
14.
Conclusiones: lecciones no
aprendidas de la historia
Los EE.UU. se caracterizaron
durante las dos décadas posteriores a la “Primera
Guerra Mundial” (PGM) por un vigoroso nacionalismo con rasgos xenófobos,
creciente proteccionismo y una intensificación del sesgo aislacionista propio
de su tradicional política exterior. El prominente status internacional que le
aportó la PGM no aplacó dichas tendencias, toleradas inclusive por el
Presidente Woodrow Wilson -precursor del multilateralismo- para unificar a la
sociedad en torno de su política intervencionista ante el conflicto, contrariando
el testamento político de George Washington que recomendaba “no mezclarse en
los choques entre las potencias europeas”. El Presidente Wilson esperaba
revitalizar el comercio mundial al finalizar el conflicto, incluyendo sus
“Catorce Puntos” para la paz la remoción de todas las barreras al mismo en el
marco de su proyectada “Liga de las Naciones”, por lo que el rechazo del Senado
a integrar dicha institución terminó profundizando el aislacionismo de los
EE.UU.
Al dinámico ritmo de guerra siguió una
inevitable desaceleración económica, reflejada en la “depresión” de 1918, al
cesar la demanda para muchas industrias. En tanto las autoridades libraron la
economía a un ajuste automático la recuperación sólo llegó cuando los precios
cayeron hasta volver a alentar la producción, reduciéndose el consumo en favor
del ahorro, y cesando la inflación intensificada durante el conflicto. Al
revivir la actividad hacia 1919 el sector laboral exigió mejoras salariales que
compensaran la inflación acumulada durante el esfuerzo de guerra, desatándose
una segunda “depresión” en 1920-21, la más intensa hasta entonces en los
EE.UU., con caída del 30% de la producción y desempleo cercano al 12%. Precios
y salarios se desplomaban sin cesar, aunque esta vez el gobierno reaccionó
promoviendo la oferta crediticia y reduciendo las tasas de interés, con lo que
logró recuperarse el pleno empleo hacia 1923.
Esta crisis tuvo consecuencias en materia
migratoria, al adoptarse en 1921 la “Emergency Quota Act” -sucedida en 1924 por
la “Johnson-Reed Act” o “Inmigration Act”- dirigidas a regular la inmigración
según orígenes, priorizando a europeos y bloqueando un vasto abanico
considerado “asiático”. Tal legislación restrictiva, presuntamente orientada a
proteger los puestos de trabajo para los nacionales, se vio favorecida por una
creciente xenofobia, junto al rechazo a posiciones radicalizadas asociadas con
inmigrantes cuya lealtad se cuestionaba, imputados de pretender socavar las
instituciones -como las tenaces huelgas alentadas por anarquistas y
socialistas-.
En materia comercial, los EE.UU. protegieron
durante los años ’20 y ‘30 la producción doméstica con elevados aranceles, sin
abandonar al mismo tiempo el reclamo de las deudas de guerra por parte de los
Aliados europeos, objetivos claramente contradictorios. El país se centró en su
desarrollo interno, sustentado en una fuerte promoción empresaria impulsada por
medidas desregulatorias, impositivas, y crediticias que permitieron la
expansión industrial, afianzar avances tecnológicos y estimular los mercados.
La relación de intercambio con los Aliados europeos se había ya desarticulado
al pasar los EE.UU. de ser deudores por U$S 3.700 millones (1914) a convertirse
en acreedores por U$S 12.500 millones (1919), de los cuales U$S 10.000 millones
(equivalentes a U$S 146.320 millones de 2017) derivaban de gastos de guerra
incurridos por el Reino Unido, Francia e Italia. Al imponer a la Europa
devastada la pesada carga de retornar al patrón oro los EE.UU. soslayaron que
abrían la oportunidad para aquellos países que habían devaluado de inundar su
mercado con importaciones a bajo costo, alternativa no contemplada. Así, los
países europeos se veían imposibilitados de obtener ingresos genuinos en
dólares para satisfacer el servicio de sus mayores obligaciones en dicha
moneda. Contrariamente, los EE.UU. -única potencia beligerante incólume y en
crecimiento- surgía como nuevo líder económico internacional hasta concentrar
46% del PIB mundial en 1929. Por su parte, los países europeos -que previo a la
PGM abastecían 50% de las importaciones de los EE.UU.- redujeron su
participación al 30%, sin lograr captar nuevos destinos para sus exportaciones
dada la industrialización forzada generada por el conflicto en muchas regiones.
La escasez de dólares impedía así a los Aliados europeos -y a la propia
Alemania- mantener el circuito de pagos,
situación agravada por la política comercial de los EE.UU. que les impedía el
acceso a su mercado.
En efecto, la liberalización del comercio vía
reducción de aranceles, iniciada por la “Underwood-Simmons Revenue Act” de 1913
durante la Administración demócrata de Wilson fue abandonada, retomándose bajo
el Presidente Harding en 1920 la tradición proteccionista republicana. Así, en
1921 se aprueba la “Emergency Tariff Act” destinada a sostener la producción y
ocupación domésticas, seguida en 1922 por la “Fordney-McCumber Act”[126]
que elevó los aranceles promedio al 35%. Esta norma, que pretendía brindar
protección al agro con motivo de la sobreproducción mundial y consecuente caída
de precios motivada por la recuperación de la agricultura europea, terminó
extendiéndose a vastos sectores industriales.
Culminando este ciclo el Congreso de los EE.UU. aprobó la “Smoot-Hawley
Act” de 1930, que llevó el promedio arancelario próximo a 50% -máximo nivel en
un siglo- con el consiguiente incremento de precios internos. Símbolo de la
política de “arruinar a tu vecino” (“beggar-thy-neighbor”), la propuesta motivó
que más de mil prestigiosos economistas suscribieran una carta al Presidente
Herbert Hoover advirtiendo que tal medida dañaría el comercio mundial,
impediría el cobro de la deuda, provocaría retaliaciones y empañaría las
relaciones internacionales. Así, durante la denominada “Gran Depresión” el
comercio mundial se redujo 25% en volumen y 40% en valor, respondiendo la mitad
de dicha retracción a las barreras comerciales y arancelarias provocadas por
las retaliaciones, impulsando inclusive
al Reino Unido -en la “Conferencia del Imperio Británico” de Ottawa en 1932- a
abandonar el patrón oro y establecer una zona de preferencias arancelarias
imperiales con sus dominios y colonias, que excluía a terceros socios
comerciales.
Según el Presidente Trump “las guerras comerciales son buenas, y fáciles
de ganar". ¿Pensaría el Presidente Hoover lo mismo ante la petición de mil
economistas de prestigiosas universidades de EE.UU. de vetar la “Ley
Smoot-Hawley” en 1930? Los académicos advertían que se trataba de una norma
nociva por sus severas consecuencias, y anticipaban que el enorme aumento de
los aranceles afectaría los costos de producción y precios domésticos,
deterioraría los ingresos de la población y desencadenaría una crisis
internacional. Como en 2016, el proteccionismo y la inmigración monopolizaron
la campaña electoral de 1928. La Ley Arancelaria (“Tariff Act”) de 1930
-conocida como “Ley Smoot-Hawley”- elevó masivamente la protección comercial,
presumiendo así mitigar los efectos de la Gran Depresión[127].
El incremento originalmente destinado a resguardar al sector agrícola de la
deflación mundial de precios devino -luego de la crisis financiera y de mercado
de valores de 1929- en la protección arancelaria generalizada más elevada de la
historia estadounidense, con fuerte impacto sobre el comercio internacional,
dada la condición de primer importador mundial de los EE.UU. Muchas
contrapartes reorientaron sus flujos comerciales generando graves
desequilibrios, una competencia desenfrenada y sobreproducción sin mercados. La
Ley -ícono del aislacionismo económico- benefició a corto plazo a los
agricultores e industrias de los EE.UU., aunque la espiral de represalias
arancelarias pronto perjudicó la exportación. En un marco de proteccionismo
creciente, la economía mundial derivó en 1931 hacia una inevitable crisis
financiera. Inglaterra -afectada por la
interrupción de la cadena de pagos de las deudas soberanas- debió abandonar el
patrón oro y dejar flotar la libra esterlina, mientras muchos países recurrían
al bilateralismo, devaluaciones competitivas, cuotas y otras medidas
restrictivas en materia de comercio y pagos[128].
Entre 1930/1933 los EE.UU. vieron reducirse 66% sus importaciones y 61%
sus exportaciones, alcanzando el desempleo 25%. La “Conferencia Económica
Mundial de la Liga de las Naciones” había ya en 1927 llamado a la reducción de
barreras comerciales, advirtiendo que “guerras arancelarias” no cosecharían la
paz mundial. Lo demás es conocido, ya que la “guerra comercial” desatada por la
Administración Hoover no resultó un antecedente menor en la gestación de la
Segunda Guerra Mundial. Ganarla no fue precisamente fácil, por lo que como
vencedores los EE.UU. intentaron forjar un sistema financiero y comercial
multilateral, que 70 años después parecen dispuestos a tirar por la borda. Nada
permite imaginar que la historia pueda repetirse. La estructura
económico-financiera mundial dista de asemejarse a la de los años 30, aunque
rememorar los hechos tal vez pudiera ayudar al Presidente Trump a evitar males
mayores.
Recién la elección del
demócrata Franklin Roosevelt en 1932 contempló un enfoque renovador dirigido a
minimizar la conflictividad comercial, al adoptarse la “Reciprocal Trade
Agreement Act” de 1934 -antecedente del posterior “Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio” (GATT)- por la cual el Congreso delegó en el Ejecutivo la
capacidad de negociar bilateralmente con terceros países reducciones de hasta
50% de los aranceles bajo un mandato renovable, iniciándose una etapa
totalmente novedosa en la política comercial de los EE.UU.
Remarcar
la analogía de la política desplegada por la Administración Trump al presente
con los antecedentes reseñados resulta ocioso.
En efecto, se conoce como las “guerras comerciales” se inician, aunque
se ignoran las características que pueden asumir y aún más su final, ya que
resulta particularmente difícil percibir las reacciones de las contrapartes, y
los límites que los Estados nacionales están dispuestos imponer a la intrusión
de regímenes multilaterales sobre sus políticas. Mucho menos a las presiones
bilaterales de contrapartes, por más poderosas que estas sean. Ello se agrava en el caso de un país como la
RPC donde la apertura y el desarrollo económico no han sido acompañados -como
preveía originalmente la doctrina Kissinger- por una evolución orientada hacia
la incorporación de los valores democráticos predominantes en occidente.
Al respecto cabe constatar que la retórica
antichina esgrimida por los EE.UU. coincide al presente a nivel bipartidario,
ya que ambas tendencias políticas comparten la inquietud oficial por las recientes conductas
de la RPC orientadas a intensificar la represión interna, incrementar el
control de Estado sobre las empresas privadas e individuos -particularmente en
el caso de las minorías étnicas regionales-, incumplir obligaciones
comerciales, reforzar el control sobre la información extranjera y poner en
marcha una política exterior más agresiva y hostil. En esta línea común la
Administración Trump enfatiza que la RPC constituye una amenaza existencial
para los EE.UU. debido a la expansión acelerada de sus fuerzas armadas, las
campañas de información y acciones políticas que tienen como objetivo el ámbito
empresarial, político y de medios estadounidense, reflejadas en los múltiples
ataques cibernéticos y económicos. Asimismo se evalúa que el Gobierno de Xi
Jinping se ha vuelto más represivo, habiendo puesto a todas las compañías
tecnológicas locales al servicio de sus fuerzas armadas, por lo que la batalla por la preeminencia tecnológica y la
seguridad han vuelto a converger al presente en el centro de la confrontación[129].
En este sentido, el “Departamento de
Defensa de los EE.UU.” señala en su
informe al Congreso de 2019 que los desarrollos militares y de seguridad
de la RPC se vieron beneficiados por una ventana de oportunidad estratégica durante
los primeros veinte años del siglo, al haber volcado todas sus energías al
desarrollo comprehensivo del mercado interno y la expansión de su poder
nacional. Tal enfoque habría realzado el poder del PCC, dotándolo de una
capacidad operativa de alcance mundial, que al presente le permite actuar como una
gran potencia, predominando inicialmente en su área más próxima por medio de iniciativas
marítimas que se traducen en conflictos potenciales en la península coreana,
Taiwán y el Mar del Sur de la China, donde la RPC reclama el ejercicio de
soberanía sobre áreas marítimas e islas fortificadas erigidas artificialmente,
lo que le ha generado conflictos con Vietnam, Filipinas e Indonesia, mientras los
EE.UU. se han limitado a asegurar la libertad de navegación.
Por el contrario, sólo grupos reducidos sostienen que el actual enfoque de la Casa Blanca no sirve a
los intereses de los EE.UU., ni al equilibrio y la prosperidad internacional,
argumentando que China no representa un enemigo económico ni una amenaza de la
magnitud señalada para la seguridad nacional, por lo que estiman que resultaría
más apropiado diseñar una relación bilateral que equilibre competencia y
cooperación. Esta visión presume que el temor de que la RPC intente reemplazar
a los EE.UU. como líder hegemónico resulta exagerado, ya que si bien su liderazgo
reivindica la perspectiva de devenir una potencia militar mundial para mediados
del siglo, no puede olvidarse que alcanzar tal jerarquía presupone que China
está en condiciones de operar globalmente, así como enfrentar los grandes
desafíos inherentes a tal papel global[130]. Por ello sostienen que una política viable
por parte de los EE.UU. debería sustentarse en un enfoque realista de las
percepciones, intereses, metas y conductas de la contraparte, de forma de dar
lugar a políticas coordinadas con sus aliados con el objetivo de restablecer su
capacidad de competir efectivamente en un mundo cambiante, sin necesidad de
acudir a una política de “contención” de la RPC.
No obstante estas reflexiones un choque
estratégico entre los EE.UU. y la RPC no puede ser descartado, en particular
considerando las últimas medidas de la Administración Trump que penalizan a la
totalidad de importaciones procedentes de la RPC hacia los EE.UU.[131],
pudiendo extenderse más allá del Pacífico en la medida en que China intenta
globalizar sus acciones por vía de proyectos comprehensivos tales como el
denominado “Un cinturón, una ruta”, que cubre gran parte de Eurasia y Africa, pretendiendo
avanzar hacia Europa occidental y América Latina.
En resumen, la Administración Trump
parte de la base que los EE.UU. enfrentan políticamente a otro Estado, con
cultura e ideología antitéticas, que al mismo tiempo que constituye su
principal socio comercial mantiene una concepción radical de su seguridad
estratégica. Por su parte, la RPC debe aceptar que la
relación bilateral ha sufrido un cambio sustantivo desde la época en que la Administración
Nixon se esforzaba por incorporar China al mundo, para reorientarse bajo el
liderazgo de Trump hacia una política de “triple contención” -tecnológica,
económica y geográfica- más propia de la Guerra Fría de la segunda mitad del
siglo pasado que del mundo globalizado del Siglo XXI. Ante dicha circunstancia los líderes chinos
-y en particular la concepción “neo-maoísta” reverdecida bajo la conducción de
Xi Jinping- probablemente requieran prever la subsistencia de la RPC tal como
la conocemos bajo una prolongada tensión, durante la cual deberán intentar
superar sus limitaciones más evidentes en materia de dependencia en el campo
tecnológico, energético y monetario. Por ello, a la luz de la guerra comercial
desatada por la Administración Trump contra China en el último año, y sus
imprevisibles consecuencias, cabe preguntarse si los EE.UU. han incorporado
plenamente las lecciones de su propia historia.
[1] Dado que el “Acuerdo General de Aranceles y Comercio” constituyó
a lo largo de su existencia un Acuerdo Provisional, sin asumir características
institucionales, los participantes del mismo se denominaron “partes
contratantes”
[2] El Acuerdo General (AG) es mayormente conocido por su
denominación inglesa “General Agreement on Tariffs and Trade” y su acrónimo
“GATT”
[3] Suscripto el 30 de octubre de 1947
[4] Cabe recordar que el número de Estados soberanos existentes al
momento de suscribirse el GATT era muy inferior al actual. Por ello algunas
metrópolis de la época, en que todavía subsistían resabios imperiales, firmaron
el AG a título propio y del de sus colonias, algunos dominios de ultramar, u
otros territorios bajo su mandato. El
propio AG contempló soluciones específicas para la posterior integración de
dichos territorios como partes contratantes del mismo
[5] A diferencia del GATT, la OMC -creada al concluir la Ronda
Uruguay (RU) del GATT como resultado del Acuerdo de Marrakech de abril de 1994-
constituye una verdadera institución, por ende integrada por Miembros
[6] Datos a abril de 2019. Ver https://www.wto.org/spanish/
[7] Ver Acheson, Dean:
“Present
At The Creation: My Years In The State Department”, W. W. Norton & Company, New York, 1969
[8] Los Acuerdos de Bretton Woods (New Hampshire, EE.UU.) hacen referencia a
las decisiones tomadas en la convención que en julio de 1944 reunió a 44 países
con el fin de establecer un nuevo modelo
económico mundial de posguerra donde se fijarían las
reglas de las relaciones comerciales y financieras entre los países más
industrializados, girando el debate en torno de la propuesta estadounidense diseñada por Harry Dexter White y aquella británica por
John Maynard Keynes, imponiéndose con criterio general la primera. Ver https://economipedia.com
[9] “International Trade Organization (ITO)”, en su denominación
inglesa
[10] Ver Ablin, Eduardo y Paz, Santiago:”En los orígenes del sistema
multilateral de comercio”, Comercio Exterior Nº 149, Editorial Guía Práctica,
Buenos Aires, abril de 2002
[11] ECOSOC, una de las instituciones centrales en la estructura de la
ONU
[12] La Conferencia fue reconvocada en una segunda etapa en Lake
Success (Nueva York, EE.UU.) entre enero y febrero de 1947
[13] Dicho Comité, que respondió a la sigla inglesa ICITO (“Interim
Committee for the International Trade Organization”), proveyó la solución legal
que permitió posteriormente el funcionamiento operativo y administrativo del
GATT durante su larga existencia como Acuerdo de partes
[14] Cabe destacar que mientras se desarrollaba la etapa inicial de la
Conferencia de la Habana los Aliados anglo-americanos habían confrontado
sucesivas crisis en Grecia y Turquía que dieron lugar al enunciado de la
denominada Doctrina Truman, más conocida como doctrina de la “contención”, por
la cual los EE.UU. decidieron enfrentar el avance del comunismo en todo ámbito
territorial a nivel mundial en el cual el mismo pretendiera expandirse, dando
formalmente así inicio a la “Guerra Fría”
[15] En la terminología GATT/OMC se entiende por “Ronda” al período
preestablecido de negociaciones, en su origen concentrado en torno de
reducciones arancelarias mutuas, desarrolladas bilateralmente entre dos o más
partes contratantes, luego multilateralizadas al conjunto de las que hubieran
suscripto el GATT
[16] Conocidas generalmente por
su sigla inglesa MTN (“Multilteral Trade Negotiations”)
[17] La legislación denominada “Reciprocal Trade Agreements Act”
(RTAA) databa de 1934, e incluía un mecanismo equivalente a la actual “Vía
Rápida” (Fast Track) por la cual el Congreso de los EE.UU. delegaba al
Ejecutivo por períodos de 4 años la negociación de acuerdos arancelarios, los
cuales el Legislativo podía aprobar o rechazar “in totum” (en su conjunto), es
decir renunciando a la posibilidad de reabrir cada punto de la negociación
concluida por el Ejecutivo. En este
sentido, la RTAA constituye el antecedente más directo del régimen de “Fast
Track” todavía practicado en las negociaciones comerciales por los EE.UU., acorde
con la normativa de división de poderes entre el Ejecutivo y el Congreso de
dicho país
[18] Ver Ablin,
Eduardo y Paz, Santiago.:”En los orígenes del sistema multilateral de
comercio”, Comercio Exterior Nº 149, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, abril
de 2002
[19] Ver Ablin, Eduardo R.: “El
comercio de mercancías y el GATT: las obligaciones sustantivas”, Guía Práctica
de Comercio Exterior N° 47, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, abril de
2006
[20] Ver Preámbulo del Acuerdo General, en “Instrumentos Básicos y
Documentos Diversos, Volumen IV: Texto del Acuerdo General”, GATT, Ginebra,
1969
[21] Véase por ejemplo el Artículo XIII del Acuerdo General, relativo
a la forma de aplicación de eventuales restricciones cuantitativas
[22] En este sentido, cabe tener presente -por ejemplo- la excepción al Trato de Nación más
Favorecida consentida en el Artículo XXIV del Acuerdo General, en lo que
concierne a las Uniones Aduaneras y Zonas de Libre Comercio. De igual forma el
Artículo XX, relativo a las “Excepciones Generales” contempla excepciones al
Trato Nacional por motivos de salud pública, protección ambiental, etc.
[23] Cabe tener presente que desde el punto de vista de su
nomenclatura, el GATT utiliza la numeración romana para nominar sus artículos,
y la arábiga para sus respectivos párrafos, por lo que -por ejemplo- la cita
“I.1” se refiere al Artículo I, párrafo 1, en este caso objeto de análisis
[24] Ver Ablin, Eduardo: “El origen de las mercancías: una cuestión aún incierta en el Sistema
Multilateral de Comercio”, Comercio Exterior N° 89,
Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, junio de 2007
[25] Al respecto, cabe tener presente a título de ejemplo
que nuestro país estableció en marzo de 1995 a través del Decreto N° 389/95 -así
como en mayo de 2019 por Decreto 332/2019- una tasa sobre base ad valorem destinada a financiar
un servicio de recopilación estadística aplicable sobre las importaciones y
exportaciones, la cual fue considerada oportunamente incompatible con el
artículo II.1.b) del GATT como resultado del dictamen de un Grupo Especial
solicitado por los EE.UU. en el marco del Organo de Solución de Diferencias.
Véase al respecto Ablin, Eduardo y Lucángeli, Jorge: “La política comercial argentina:
evolución reciente y limitaciones de los instrumentos futuros”, Boletín Techint N° 304, Buenos Aires,
Octubre-Diciembre 2000
[26] El problema de la determinación del “origen”
constituye un tema central del Acuerdo General, en tanto sólo corresponderán
los beneficios del mismo a los bienes “originarios” de las partes contratantes. En este sentido, aún cuando las cuestiones
relativas a la determinación del origen de las mercancías se vinculan
directamente al menos con 7 artículos del GATT (aunque se tienda a asociarlas
con carácter general a las obligaciones contenidas en el Artículo
VIII), resulta paradojal que las mismas hayan sido en definitiva regladas a
través de la cooperación aduanera, en el marco de las instituciones
multilaterales pertinentes (anteriormente el “Consejo de Cooperación Aduanera”
y desde 1994 su sucesora la “Organización
Mundial de Aduanas”)
[27] Resulta de interés destacar que las partes contratantes pueden
tratar autónomamente a los productos originarios de territorios que no formen
parte del Acuerdo General, es decir que no guardan obligación de extenderles el
trato de NMF. Sin embargo, a contrario
sensu, si una parte contratante otorgara a un país que no es integrante del
GATT un trato más favorable respecto de un determinado producto que el que ha
garantizado a las demás partes del Acuerdo General debería teóricamente
extender este último a todos los integrantes del mismo
[28] Véase Lavagna, Roberto, Ablin, Eduardo, Makuc, Adrián y
Paz, Alberto: “El GATT y sus normas: una aproximación a las cuestiones
fundamentales”, Boletín Techint Nº 236, Buenos Aires, 1985
[29] Ver Ablin, Eduardo R.: “El «Trato Nacional»:
pilar del Sistema Multilateral de Comercio”, Comercio Exterior N° 97, Editorial
Guía Práctica, Buenos Aires, Septiembre de 2007
[30] Al respecto, cabe recordar que los EE.UU. intentaron someter a
las naftas importadas de Venezuela a normas técnicas de control de naturaleza
medioambiental diversas de aquellas aplicadas a las de producción nacional,
controversia que se resolvió en favor del país exportador en razón del
principio del trato nacional. Véase al
respecto “Informe del Grupo Especial en el caso Venezuela contra los EE.UU.:
pautas para la gasolina reformulada y convencional”, documento OMC WT/DS2/R de
enero de 1996
[31] Ver Jackson, John H. : “World Trade and the Law of GATT”, New York,
Bobbs Merril, 1986
[32] Un bilateralismo caracterizado por políticas comerciales de
carácter agresivo y predatorio que fueron definidas bajo la fórmula inglesa
“beggar thy neighbour” (arruinar a su vecino)
[33] Recuérdese, a título de ejemplo, que las preferencias imperiales
negociadas en la “Conferencia de Ottawa de 1932” entre el Reino Unido y sus
dominios impulsaron a la administración del Presidente Justo a intentar
reconquistar el papel de Argentina como proveedora de carnes vacunas al Reino
Unido a través del Tratado Roca-Runciman de 1933
[34] Ver Ablin,
Eduardo y Paz, Santiago: “En los orígenes del sistema multilateral de
comercio”, Comercio Exterior Nº 149, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires,
abril de 2002
[35] Ver Lal Das, Bhagirath: “The
World Trade Organisation: A Guide to the Framework for International Trade”,
Zed Books Ltd., Londres, 2000
[36] Ver Ablin, Eduardo R.: “Del GATT a la OMC: la
evolución del sistema multilateral de comercio y su comprensión”, Comercio
Exterior N°40, Editorial Guía Práctica,
Buenos Aires, febrero de 2006
[37] Abril de 1994
[38] Ver Nota al pie N° 13 precedente
[39] En rigor no se trata necesariamente de Estados, en el sentido de
territorios soberanos, herencia que proviene del propio GATT, que preveía la
incorporación de cualquier territorio que mantuviera independencia para el
manejo de su política arancelaria, tal el caso paradigmático de Hong Kong
[40] El GATT 1947, con sus sucesivas modificaciones y actualizaciones
(que fueron muy pocas en rigor), fue adoptado por los Miembros de la OMC al
finalizar la Ronda Uruguay como GATT 1994, constituyendo el Anexo IA (relativo
al comercio de mercancías) de los textos que integran la OMC. Ver “Los Textos
Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[41] Efectivamente, el GATT 1994 se convirtió en el Anexo 1A del
Acuerdo de Marrakech (“Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de
Mercancías”), seguido de una serie de Acuerdos y Entendimientos específicos en
materia de mercancías adoptados por la Ronda Uruguay
[42] Véase “Los Textos Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay
de Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial del
Comercio, Ginebra, 2003
[43] Ciertamente no puede serlo en el plano institucional, ni tampoco
en razón de su carácter mucho más comprehensivo en términos comparativos
[44] Véase Ablin, Eduardo: “Del GATT a la OMC: la
evolución del sistema multilateral de comercio y su comprensión”, Comercio Exterior
Nº 40, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, febrero de 2006
[45] Ver Jackson, J.H. “World Trade and the Law of GATT”, New York,
Bobbs Merril, 1986
[46] Ver Instrumentos Básicos y Documentos Diversos, Volumen IV: “Texto del
Acuerdo General”, Acuerdo General de Aranceles y Comercio, Ginebra, 1969
[47] Ver Lal Das, Bhagirath:
“The World Trade Organisation: A Guide to the Framework for International
Trade”, Zed Books Ltd., Londres, 2000
[48] La labor de la UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development,
o Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas), bajo el
influjo de las ideas desarrolladas por la escuela cepalina liderada por el
prestigioso economista Raúl Prebisch, influyó decisivamente sobre los debates
de la Ronda Kennedy, quedando sus intentos de reformar el SMC reflejados en la
incorporación de la Parte IV del GATT.
En efecto, la UNCTAD llevó a cabo su primera reunión en Ginebra en 1964,
y avanzó en su primera sesión en Nueva York durante 1965, determinando así un paralelismo
con las negociaciones de la Ronda
[49]
Véase Lavagna, Roberto, Ablin, Eduardo, Makuc, Adrián y
Paz, Alberto: “El GATT y sus normas: una aproximación a las cuestiones
fundamentales”, Boletín Techint Nº 236, Buenos Aires, 1985
[50] Ver Jackson, J.H. “World Trade and
the Law of GATT”, New York, Bobbs Merril, 1986
[51] “Grandfather’s Clause” en su denominación inglesa
[52] De esta forma, por
ejemplo, los EE.UU. justificaron la excepción que obtuvieran en 1955 del
conjunto de las PARTES CONTRATANTES del GATT en materia de política agrícola,
argumentando la vigencia ininterrumpida de normas en materia de sostén de
precios y otras disposiciones derivadas de su legislación interna
[53] En la nomenclatura del GATT se designa como PARTES CONTRATANTES
(escrito de la forma que antecede, con todos los caracteres en mayúscula) al
conjunto de las “partes contratantes” cuando adoptaban una decisión de carácter
compromisorio en forma colectiva
[54] Véase Artículo XVI:5 del Acuerdo de Marrakech
[55] Ver Van den Bossche, Peter. “The Law and Policy
of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials”, Cambridge
University Press, New York, 2006
[56] El Acuerdo de Marrakech incorpora como Anexo E el denominado
“Mecanismo de Examen de Políticas Comerciales”, que consiste en una revisión
crítica de la forma en que cada uno de los Miembros conduce su respectiva
política comercial respecto de los principios y compromisos de la OMC. Ver “Los
Textos Jurídicos. Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[57] “Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios y Anexos”. Ver “Los Textos Jurídicos. Los Resultados de
la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Organización
Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[58] “Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual Relacionados con el Comercio”. Ver “Los Textos Jurídicos. Los
Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales”,
Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[59] Denominada en inglés
cláusula de “carry-over”
[60] Ver Lacarte
Muró, Julio A.:”Ronda Uruguay del GATT: la globalización del comercio mundial”,
Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 1994
[61] Ver Ablin, Eduardo y Paz, Santiago: “El mecanismo de solución de
diferencias de la OMC”, Comercio Exterior N° 636, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, octubre de 2002
[62] Ver Ablin,
Eduardo R.: “¿La OMC sucesora del GATT?: coincidencias y divergencias”.
Comercio Exterior Nº 43, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, marzo de 2006
[63] Ver Ablin, Eduardo y
Paz, Santiago: “El mecanismo de solución de diferencias de la OMC”, Comercio
Exterior N° 636, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, octubre de 2002
[64] Ver Shaffer, Gregory C. y Meléndez-Ortiz,
Ricardo (editors): “Dispute Settlement at the WTO”, Cambridge University Press,
2010
[65] Al igual que el
recurso a la fuerza armada, las sanciones del Consejo de Seguridad (CS) se
fundamentan en el Capítulo VII de la Carta de la
ONU relativo a “la acción en caso de amenaza contra la paz, de ruptura de la
paz y de acto de agresión”. El recurso a las sanciones,
previsto explícitamente por el artículo 41, permite al CS solicitar a los
Estados Miembros que apliquen medidas coercitivas con el fin de hacer efectivas
sus decisiones y contribuir de este modo al mantenimiento de la paz y de la
seguridad internacionales, pudiendo los diversos regímenes de sanciones
adoptados por el Consejo equipararse a instrumentos políticos destinados a
velar por el mantenimiento de la paz y la seguridad. En la práctica, el
objetivo de las sanciones es ejercer una presión política y/o material sobre un
actor. Desde las primeras medidas adoptadas contra Rodesia del Sur en 1966 y
Sudáfrica en 1970, el CS ha recurrido cada vez más y en situaciones más
variadas a las sanciones: intervención en un conflicto armado, desbloqueo de un
proceso político, lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva
o lucha contra el terrorismo. Al presente se
encuentran vigentes 14 regímenes de sanciones dirigidos a prestar apoyo a la
solución política de conflictos, la no proliferación de las armas nucleares y
la lucha contra el terrorismo. Los mismos son administrados por un miembro no
permanente del Consejo de Seguridad. Ver Consejo de Seguridad, ONU, 2019
[66] Ver Ablin, Eduardo y
Paz, Santiago: “El mecanismo de solución de diferencias de la OMC”, Comercio
Exterior N°636, Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, octubre de 2002
[67] Contenido formalmente en el “Entendimiento relativo a las normas
y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias”. Ver “Los Textos Jurídicos. Los Resultados de
la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial
del Comercio, Ginebra, 2003
[69] Ver Petersmann, Ernst-Ulrich: “The
GATT/WTO Dispute Settlement System. International Law, International
Organizations and Dispute Settlement”, Kluwer Law International, Londres, 1997
[71] Ver Ablin, Eduardo y Paz, Santiago: “El
mecanismo de solución de diferencias de la OMC”, Comercio Exterior N° 636, Editorial Guía
Práctica, Buenos Aires, octubre de 2002
[72] Véase
“Los Textos Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[73] Ver Lacarte Muró, Julio A.:”Ronda
Uruguay del GATT: la globalización del comercio mundial”, Fundación de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1994
[74] Ver “A Handbook on the WTO Dispute
Settlement System”, World Trade Organization, Cambridge University Press, 2004
[76] Organismo conjunto de la “Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación” (FAO) y la “Organización Mundial de la Salud” (OMS)
[77] Más conocida internacionalmente por su denominación en inglés
“International Standard Organization” (ISO)
[78] Ver Pérez Gabilondo, José Luis: “Manual sobre Solución de
Controversias en la Organización Mundial del Comercio (OMC)”, Universidad
Nacional de Tres de Febrero, 2004
[79] Ver Sorel, Jean-Marc: “Resolución de litigios en la OMC”,
Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2004
[80] Ver Shaffer, Gregory
C. y Meléndez-Ortiz, Ricardo (editors): “Dispute Settlement at the WTO”,
Cambridge University Press, 2010
[81] Entre 1995 y fines de 2018, se establecieron Grupos Especiales con respecto
a 336 diferencias (casi 60% del total de diferencias iniciadas vía consultas),
de las cuales 249 culminaron en Informes (no todos los casos de establecimiento
de un GE dan origen a un Informe, ya que las partes pueden resolver su
diferencia bilateralmente incluso después de que se haya establecido el mismo).
Estas actuaciones fueron seguidas de apelaciones en 166 diferencias (o sea, 67%
de todos los asuntos en los que se distribuyó un Informe de un GE en el
procedimiento inicial). Ver:
“Actividad en la esfera de la solución de diferencias - algunas cifras”,
Organización Mundial del Comercio, 2019, https://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/dispustats_s.htm
[85] Ver “Los
procedimientos de solución de diferencias de la OMC”, Organización Mundial del
Comercio, Editions Yvon Blais, Canadá, 2004
[86] Ver Shaffer, Gregory C. y Meléndez-Ortiz,
Ricardo (editors): “Dispute Settlement at the WTO”, Cambridge University Press,
2010
[90] Ver Riaboi, Jorge: “El
sabotaje de Trump al comercio global y regional”, El Economista, Buenos Aires,
abril 29 de 2019
[91] Resulta imposible imaginar que la sofisticada
burocracia de los EE.UU. pase por alto que la normativa interna de un Miembro
no resulta oponible en el ESD de la OMC a partir de la desaparición de la
denominada “cláusula de fundador”. Menos
aún que Robert Lighthizer -actual titular del USTR- y afamado abogado con larga
actuación en el ámbito de la OMC estime que esta posición pudiera resultar
sostenible a la luz de los textos vigentes.
Al respecto cabe recordar que Robert
Lighthizer ya ocupó entre 1983 y 1985 el cargo de Representante Comercial
Adjunto del USTR durante la gestión del Presidente Reagan, siendo reconvocado
por el Presidente Trump para encabezar dicha Oficina en 2017. Entretanto, como
abogado privado, siempre se ha mantenido vinculado con las cuestiones relativas
a la OMC, por lo que puede considerarse un indudable experto en este
ámbito. De allí que no pueda
presuponerse que subyace algún error en las interpretaciones enunciadas, sino
que se confronta la indudable intención de los EE.UU. de apuntar a través de
este nuevo posicionamiento a presionar a favor de cambios en el ESD.
[92] Ver Ablin, Eduardo R.: “¿Campeonato suspendido
por falta de árbitros?”, El Economista, Buenos Aires, mayo de 2018
[93] Ver Arredondo, Ricardo y Godio, Leopoldo: “La crisis del Organo
de Apelación de la Organización Mundial del Comercio”, Revista de la Secretaría
del Tribunal Permanente de Revisión N° 13, Mercosur, marzo de 2019
[94] Entendido como “arrepentimiento”, “abatimiento” o “agobio”
[96] Ver Vásquez Arango, Carolina: “La jurisprudencia sobre las excepciones relativas a la seguridad en el
acuerdo GATT”, Revista FORUM N° 2, Departamento de Ciencia
Política, Universidad Nacional, Medellín, diciembre de 2011
[97] Ver Jackson, John H. :
“World Trade and the Law of GATT”, New York, Bobbs Merril, 1986
[99] Ver Jackson, John H. : “World Trade and the Law of
GATT”, New York, Bobbs Merril, 1986
[100] Ver Vásquez Arango, Carolina:” La jurisprudencia sobre las excepciones relativas a la seguridad en el
acuerdo GATT”, Revista FORUM N° 2, Departamento de Ciencia
Política, Universidad Nacional, Medellín, diciembre de 2011
[101] Ver “Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de
Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio” (ADPIC), en “Los Textos
Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
[103] Ver Ablin, Eduardo R.: “Las guerras comerciales también son
guerras”, El Economista, Buenos Aires, marzo de 2018
[104] Ver “Acuerdo sobre Salvaguardias”, en “Los Textos
Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio, Ginebra, 2003
Peterson Institute for International Studies,
Washington DC, marzo de 2018
[106] Ver Organización
Mundial del Comercio, Solución de Diferencias: “DS544: Estados Unidos — Determinadas medidas relativas a los
productos de acero y aluminio”, Solicitud de Consultas por parte de la RPC
abril de 2018, constitución del GE en enero de 2019
107 Ver “Acuerdo sobre
Salvaguardias”, “Los Textos Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de
Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio,
Ginebra, 2003
[108] Ver Ablin, Eduardo R.: “Una taza de té verde en Pekín”, El
Economista, Buenos Aires, mayo de 2018
[110] Tampoco el presunto
acuerdo bilateral objeto de negociación impidió el agravamiento del déficit bilateral de
intercambio durante 2018
[114] Como la experiencia
indica, las guerras comerciales se combinan usualmente con conflictos
monetarios, ya que elevados aranceles impulsan a los afectados a intentar
superarlos por vía de devaluaciones competitivas, acusación vastamente
difundida en el entorno de la Casa Blanca
[115] Ver Ablin, Eduardo R.: “¿Tiene China un arma
secreta?”, El Economista, Buenos Aires, julio de 2018
[117] Así, las inversiones de
empresas chinas en los EE.UU. habrían disminuido en un 90% desde la asunción de la
Administración Trump, debido a mayores restricciones estadounidenses junto a la
imposición de crecientes auto controles chinos a las inversiones de sus
nacionales en el exterior. Ver Molteni,
Atilio: “La otra manera de ver a China en Estados Unidos”, El
Economista, Buenos Aires, julio 30 de 2019
[119] Ver Wong, Dorcas and
Chipman Koty, Alexander:
“The US-China Trade War: A Timeline” China Briefing, junio 29 de 2019
[120] 1.400 páginas. Véase www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds293_s.htm
[121] “Acuerdo sobre la
Agricultura”. Ver “Los Textos Jurídicos: Los Resultados de la Ronda Uruguay de
Negociaciones Comerciales Multilaterales”, Organización Mundial del Comercio,
Ginebra, 2003
[122] Ver Ablin, Eduardo R.: “La soja bajo estrés”, El Economista,
Buenos Aires, abril de 2019
[123]
Ver Frydman, Felipe: “La Argentina cede el protagonismo en la OMC”,
Infobae, Buenos Aires, abril 14 de 2019
[124] Ver Ablin, Eduardo R.: “El mecanismo decisorio en el sistema
GATT/OMC: mitos y realidades”, Guía Práctica de Comercio Exterior N°59,
Editorial Guía Práctica, Buenos Aires, agosto de 2006
[125] Ver Riaboi, Jorge: “El sabotaje de Trump al comercio global y regional”,
El Economista, Buenos Aires, abril 29 de 2019
[126] Las
leyes, “Acts”, tienden a ser identificadas en los EE.UU. con los nombres de los
líderes partidarios que las impulsan en cada Cámara
[127] Ver Ablin, Eduardo R.: “Las guerras comerciales también son
guerras”, El Economista, Buenos Aires, marzo de 2018
[128] Ver Ablin, Eduardo R.: “Las lecciones no aprendidas”, El
Economista, Buenos Aires, agosto de 2018
[129] Ver Ablin, Eduardo R.:
“¿Fintas en el primer round?”, El Economista, Buenos Aires, marzo de 2018
[130] Ver Molteni, Atilio: “La otra manera de ver a China en Estados Unidos”, El Economista, Buenos
Aires, julio 30 de 2019
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