ANUNCIO

XXVIII Congreso Argentino de Derecho Internacional
SECCIONES

XXVIII Congreso Argentino de Derecho Internacional

 

ASOCIACION ARGENTINA DE DERECHO INTERNACIONAL

XXVIII Congreso Argentino de Derecho Internacional

                                                

Sección Derecho de la Integración.

 

Tema: Fortalezas y Debilidades del Mercosur a 25 años de su creación. Alternativas para su desarrollo.

                                                                               Dra. Silvina Barón Knoll ([1])     

                              I- INTRODUCCIÓN. Límites del estudio abordado:

 

La firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991 daba vida al Mercosur, y en él, los cuatro países suscriptores Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se proponían acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social, "reafirmando su voluntad política de dejar establecidas las bases para una unión cada vez más estrecha entre sus pueblos” ([2]).

                              Hoy, 25 años después de su creación, la Sección Derecho de la Integración lo celebra proponiendo como eje temático de la Sección, en el XXVIII Congreso Argentino de Derecho Internacional, al MERCOSUR, sus fortalezas, sus debilidades y las alternativas para su desarrollo.

                              Celebrar -sin duda- implica festejar o regocijarse de algún acontecimiento. Y, en ese marco, pretendemos realizar el siguiente estudio, abordando uno de los tantos aspectos que hacen al Mercosur, el relativo al orden jurídico institucional del Bloque y al desafío estratégico que se impone a partir de sus luces y sombras.

                              Al respecto, no puedo dejar de advertir, por un lado, que son muchos y diversos los aspectos que podrían abordarse en el ámbito del Mercosur: las cuestiones económicas, comerciales, aduaneras, políticas, culturales, sociales, educativas, migratorias, las relativas a la agenda exterior común, y la particular relación con otros esquemas integrados ([3]), etc., los cuales -por las razones de límites al presente trabajo-  quedan abiertos invitándonos a su análisis.

                              Y, por el otro, que tal Aniversario coincide con otra gran celebración: el Bicentenario de la Independencia Nacional, concordancia que no es posible soslayar si consideramos que 200 años atrás, los Estados debían diferenciarse para desarrollarse individualmente, poniendo en valor el poderío nacional, y hoy, en un nuevo escenario internacional y ante un cambio de paradigma del Estado y del concepto de soberanía absoluta -dado por los clásicos-, el mismo planea su crecimiento a partir de una concepción distinta a la antes señalada. Desde esta consideración, la integración supone fácticamente: que el Estado ha dejado de considerarse autosuficiente, en tanto su subsistencia y desarrollo, depende de la subsistencia y desarrollo de los demás; axiológicamente: que el valor fundamental es el bien común regional, como condición para lograr el bien común nacional, y normativamente: que la integración se concreta también por medio de tratados, pero que son más fuertes y ejecutorios que los clásicos tratados del Derecho Internacional Público, pues de estos tratados surgen organismos o entidades supranacionales que actúan con verdadero imperium no sólo sobre los Estados miembros sino sobre los habitantes de los mismos ([4]).

                              Tampoco puedo dejar de advertir que habiendo transcurrido un cuarto de siglo desde su creación por el Tratado de Asunción, el Mercosur atraviesa una prolongada crisis política e institucional que, reflejando de algún modo los múltiples problemas que también enfrentan los gobiernos de sus Estados miembros, siembra una serie de interrogantes acerca de su futuro inmediato.

                              La polémica suscitada en torno al traspaso de la Presidencia pro tempore a Venezuela, como la controvertida cuestión en torno a las inmunidades parlamentarias que se discutió en nuestro país luego de la elección a parlamentarios del Mercosur realizada en octubre del 2015 ([5]), dan cuenta -a modo de ejemplo- de la difícil situación política e institucional que vive el Bloque en el primero de los casos ([6]), y del cuestionamiento político a la conformación del Parlamento, y sus prerrogativas durante el período de prórroga dispuesto por el Consejo Mercado Común, particularmente en el caso argentino ([7]).

                              También de modo puntual, hoy la crisis que puede generar un debilitamiento institucional en el Mercosur se visualiza en los reclamos a Venezuela por la situación política que transita este país caribeño conducido por su Presidente, Nicolás Maduro, cuestionándosele -entre otras- el no funcionamiento de una democracia plena o atribuyéndole el estilo o la forma de una “democracia autoritaria” a su gobierno ([8]). Tal ejercicio ha generado serias discusiones en torno a la aplicación o no de la cláusula democrática, y notables resistencias entre algunos países del Bloque, concretamente Paraguay y Brasil, al traspaso de la Presidencia pro tempore del Bloque a Venezuela; en la reunión del CMC el 30 de julio del año en curso ([9]).  

                              No obstante las sombras referidas, las ideas que compartiré resumen mi visión sobre el fenómeno de la integración y su problemática a lo largo de estos veinticinco años de vida del MERCOSUR con un sentido positivo acerca de su futuro, a pesar de sus crisis o marcadas debilidades. “No debe causar desaliento -decía Felipe Herrera- la comprobación de que el avance hacia la integración no se realice en una línea continua de progreso. Los procesos históricos, aún cuando se produzcan de acuerdo a una tendencia irreversible, se manifiestan en forma de avances, estancamientos e incluso retrocesos. ([10]).

                              Este sentido positivo con el que realizo estas reflexiones, se efectúa con la pretensión de sintetizar en ellas lo deseable y lo posible, a partir del reconocimiento de las dificultades que actualmente atraviesa el proceso y las fuertes debilidades que ha presentado concretamente el esquema jurídico institucional y jurisdiccional del MERCOSUR.

 

II. CUESTIÓN PRELIMINAR: el concepto de integración. La integración de los Estados:

 

En virtud del tema en trato, nos parece ineludible -previo a todo- señalar qué entendemos por integración y, particularmente, por integración de los Estados.

          El punto de partida para elaborar un concepto de la voz “integración”, lo conforma -indefectiblemente- el Diccionario de la Real Academia Española que lo define como “la acción y el efecto de constituir con partes un todo”.

          Concordantemente, un teórico de la integración, Karl Deutsch ([11]), sostenía que integrar significa transformar unidades previamente separadas en componentes de un sistema coherente, con un sentimiento de comunidad que permita el flujo ininterrumpido de transacciones de comunicación a las que los componentes otorguen un contenido básicamente unívoco allí donde antes se hablaban lenguajes diferentes.

          Este significado permite destacar tres ideas centrales relativas a la integración: la primera, es la idea de "sistema", que implica unidad, cohesión pero al mismo tiempo diversidad; la segunda, es el “sentimiento de comunidad” que se traduce como un sentimiento de pertenencia a ese sistema y que implica la aceptación de que hay otros pueblos y otras culturas con las cuales se comparten algunos aspectos, sin desconocer los rasgos distintivos de cada uno. Este sentimiento de comunidad respeta el derecho a la diferencia, pero rechaza el aislamiento. Y  la tercera, es la posibilidad de comunicación, es decir la unificación de valores y de símbolos, erigiéndose al diálogo y a la solidaridad en bases fundamentales de todo proyecto de cooperación e integración.

          "Integrar no es uniformar", refiere Jorge Cornejo Polar ([12]). No es tampoco homogeneizar. Ni la integración en general ni la integración cultural en particular (...) se pueden entender así bajo pena de desnaturalizar su sentido. Por el contrario, la noción de integración supone necesariamente la existencia de una pluralidad, esta es la base. “No se van a integrar realidades (...) que sean idénticas entre sí (sería un trabajo innecesario e inútil) sino precisamente realidades diferentes pero con elementos constitutivos que las vinculan y asemejan” ([13]).

          Desde estas consideraciones, toda entidad política ha experimentado a través de su historia procesos de integración y de desintegración, en forma alternativa y cíclica ([14]).

          Y en este contexto, los actores internacionales pueden desarrollar acciones de conflicto o acciones de cooperación, ubicándose entre éstas a la integración, pues en esas relaciones de cooperación suceden fenómenos de interacción y de interdependencia entre los actores, en los que también puede estar presente la figura del conflicto.

          “La interacción -señala Czar de Zalduendo ([15])- implica la realización de actos, intercambios o comunicaciones entre las partes. La interdependencia -continúa- va un poco más allá y consiste en que toda acción, cambio o alteración unilateral en uno de los participantes produce efecto en los otros”.

          Por eso la secuencia de acciones interactivas o interdependientes ha conducido a sostener a la integración como proceso, pero  también en una resultante o efecto de él ([16]).

          Así las cosas, la idea de integración se enmarca en la cooperación pero con una visión superadora o en un estadio superior, pues se trata de decisiones de asociarse por parte de los Estados adoptadas en ejercicio de la función gubernativa, voluntariamente, y encaminadas a colaborar activamente en la consecución y logro de los objetivos considerados deseables para los actores.

          Estas consideraciones nos permiten ajustar el concepto en relación a la Integración de los Estados, haciendo referencia a aquellas relaciones, que nacidas de tratados -más fuertes y ejecutorios que los clásicos tratados del derecho internacional-, dan origen a organismos e instituciones de carácter supranacional con capacidad jurígena, con capacidad creadora de derecho, de un derecho que es aplicado con verdadero imperium no sólo sobre los Estados miembros, sino también sobre sus habitantes.

          En efecto, son los mismos Estados los que  -voluntariamente- les “transfieren” ([17]) ciertas porciones de decisión a estas entidades supranacionales, con el objeto de crear un nuevo orden jurídico, distinto del estatal y del clásico de derecho internacional, que es aplicado con verdadera fuerza por ellas.

 

                              III. El MERCOSUR: antecedentes regionales. La integración argentino-brasileña.

 

                              A. Sin duda, la integración regional ha sido y es una renovada aspiración latinoamericana. Varios han sido los intentos, algunos más efectivos que otros, y con diferente vocación de permanencia y/o perdurabilidad.

                              En general, todos los países del subcontinente reconocen que el “mercado regional” es un objetivo estratégico atento a las diezmadas economías nacionales que se presentan, en más de una ocasión, como un obstáculo cuasi permanente para el desarrollo y crecimiento de sus pueblos, aunque no el único.                    “No hay destino de grandeza en soledad” decía Francisco Cerro ([18]), visión que se renueva tras la suscripción de Acuerdos Subregionales tendientes a alcanzar el bien común regional, como modo de lograr el bien común nacional.

                              Así, sólo con ánimo de citar, pues excede los límites del tema planteado, encontramos el Mercado Común Centroamericano, a partir de la suscripción de la “Carta de San Salvador”, el 14 de octubre de 1951, al amparo de la cual se firmaron con posterioridad, durante la década del ‘50, una serie de tratados bilaterales ([19]) destinados a incrementar el comercio y que derivarían en la eliminación de restricciones al intercambio vigente en la fecha.

                              El Mercado Común del Caribe (CARICOM) que surge en 1973 en reemplazo de la Asociación del Libre Comercio del Caribe (CARIFTA, “Caribbean Free Trade Association”), se orientó a un esfuerzo de integración más amplio comprensivo de: 1. Un mercado común regional en el campo económico, 2. La cooperación funcional en materias de educación, cultura, salud, transporte y trabajo, y 3. Políticas exteriores coordinadas.

                              Otro nuevo sistema de integración nació con la firma del Acuerdo de Cartagena, mediante el cual los países de Bolivia, Chile, Ecuador y Perú, en el año 1969, resolvieron dar origen al Pacto Andino, agregando que Venezuela se incorporó en el año 1974 y Chile, por su parte, se retiró en el año 1978. Establecieron un arancel externo común e implementaron medidas de planificación conjunta.

                   

                              B. Particularmente, en punto a lo que aquí interesa, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), nace a partir de la firma del Tratado de Montevideo, en febrero de 1960, por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, México y Perú. Fue uno de los Acuerdos cuyo objetivo central se orientaba a “perseverar en sus esfuerzos (el de los Estados firmantes) tendientes al establecimiento en forma gradual y progresiva de un mercado común latinoamericano”.

                              Después de 20 años sin siquiera haberse llegado a una aproximación de tan ambiciosa meta, el Tratado de Montevideo de 1980 introdujo importantes cambios dando nacimiento a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) que básicamente incorporó como ejes centrales  de acción: la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que coadyuven a la ampliación de mercados, debiendo destacar que el  nuevo esquema de integración  incorporó un sistema integral de apoyo en favor de los países con menor desarrollo  económico relativo a fin de determinar medidas diferenciales en los distintos mecanismos y normas.

 

                              C. Como precedente inmediato, de incidencia directa en la concreción del Mercosur se ubica la integración argentino-brasileña ([20]). Y es que a partir de la firma de la “Declaración de Iguazú” celebrada por los entonces Presidentes Alfonsín y Sarney, el 30 de julio de 1985, comenzó un marcado acercamiento bilateral entre la República Argentina y República Federativa de Brasil, contextuado en el impulso democrático que se iniciaba en la región y en la búsqueda de entendimiento y cooperación entre ambos países orientados a alentar el desarrollo y crecimiento conjunto.

                              Con posterioridad, en diciembre de 1986, los mandatarios de ambos países firmaron en Brasilia el “Acta de la Amistad”. En dicho oportunidad, se recurrió a la participación de Uruguay estableciéndose la promoción de la cooperación económica entre los tres países.

                              Siete meses después, los presidentes Alfonsín y Sarney evaluaron la marcha de los acuerdos sectoriales y firmaron tres Protocolos adicionales relativos a Cultura, Administración Pública, y la creación de una Moneda Común a la que denominaron “El Gaucho”.

                              En febrero de 1988, se realizó una reunión tripartita en Uruguay en la que se anunció la voluntad de integrar a dicho país en el proceso de integración iniciado por Argentina y Brasil “en los grados y modalidades a ser convenidos con posterioridad”.

                              Finalmente, en el mes de abril de 1988 se firmó el Acta de Alborada instrumento internacional en el que participaron Uruguay, Argentina, y Brasil dirigida al intercambio de vehículos automotores y sus partes.

                              Asimismo, Argentina y Brasil profundizaron su relación, a fin de consolidar la integración y la cooperación económica entre ambos países, a través de la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo del 29 de noviembre de 1988, Tratado que fue ratificado plenamente por los Poderes Legislativos de ambos Estados en agosto de 1989.

                              En el marco descripto, este intenso proceso integrador se confirmó con el Acta de Buenos Aires de 1990, firmada por los presidentes Carlos Saúl Menen y Fernando Collor en la que insistieron en establecer un Mercado Común entre Argentina y Brasil. En esta línea, a fines de 1990, Argentina y Brasil suscribieron y registraron en ALADI un Acuerdo de Complementación Económica en el que profundizaron los acuerdos comerciales bilaterales preexistentes.

                              Evidentemente, este proceso sucintamente narrado ha tenido a nuestro juicio incidencia directa en la negociación del Tratado de Asunción, en el que se intentó compatibilizar jurídicamente el esquema de integración binacional con el esquema cuatripartito acordado en dicho Tratado.

                              La clara decisión política de Argentina y Brasil de motorizar el proceso de integración binacional -puesta de manifiesto en el iter convencional citado- se trasladó firmemente a los otros dos países, Uruguay y Paraguay, dando pasos céleres de voluntad integracionista, si -en términos comparativos- se revisan los plazos comprometidos en otros esquemas de integración, incluso comparando el modelo más acabado, como es la Unión Europea.

                              Así, cuando ese 26 de Marzo de 1991 los Presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se reunieron en la ciudad de Asunción para firmar el Tratado del mismo nombre, dieron origen al MERCOSUR.

                              Nacido, entonces, con vocación regional, el Tratado de Asunción ha quedado abierto a la adhesión de los demás Estados miembros de la ALADI.

                              De hecho, efectivamente Venezuela se constituyó en el primer Estado latinoamericano en adherir al tratado constitutivo, en 2006 ([21]), y más recientemente Bolivia, en 2015 ([22]), además del carácter de “asociados” que revisten los Estados de Chile, Colombia, Ecuador y Perú ([23]).

 

                                                        IV. ASPECTOS JURÍDICOS e INSTITUCIONALES del MERCOSUR.        

A.        Evolución Institucional:

        El Mercosur, como todo proceso que transita o pretende una integración profunda atravesó diversas etapas: algunas de gran auge y dinamismo, con avance de las negociaciones y mayor nivel de cumplimiento de lo acordado. Y, otras, con períodos de estancamientos que han derivado en marcadas crisis en el Bloque, las que de no contar con la voluntad política de superarlos o de carecer de los instrumentos jurídicos e institucionales para acompañar dicho proceso, habrían sido difíciles, sino imposibles de superar ([24]).

        Así las cosas, el MERCOSUR ha tenido hasta ahora, como motor de desarrollo la voluntad política de quienes ejercen los gobiernos en cada uno de los Estados parte. Esa voluntad ha sido más o menos fuerte según fuere el gobierno de turno. Y es esa voluntad política, que en un momento primigenio dio nacimiento a este proceso integrativo, la que debe dotarlo de las herramientas necesarias y adecuadas que posibiliten la consecución de los fines perseguidos.

        En este punto, el esquema institucional creado es consecuencia o efecto de la voluntad de los Estados signatarios de conformar una “región integrada”, y a su vez, es esa misma estructura la que posibilita el desarrollo y la maduración de ese proceso, convirtiéndose en causa motivadora de su avance, y reflejando al derecho como verdadero instrumento y/o factor de integración.

 

              Al respecto, se propone acudir al Tratado de Asunción y a los objetivos previstos en él, para advertir que los Estados visualizaban el carácter dinámico del proceso de integración, cuando en el Tratado se comprometían a constituir, por cierto ambiciosamente, un “Mercado Común”, cristalizando los distintos grados de integración.

  En efecto, el artículo 1° textualmente expresa:

  "La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;

   El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales;

   La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados partes;

              El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración".

              El mismo artículo 1º, estableció un período de transición hasta la conformación del Mercado Común, período que a nuestro juicio fue extremadamente reducido para lograr tan ambicioso objetivo, pues son los anteriores emprendimientos en materias de integración, la experiencia comunitaria europea y la misma realidad los que demuestran la necesidad de transitar por los diferentes estadios de integración, en forma gradual y progresiva, con mecanismos jurídicos e institucionales apropiados para el crecimiento hacia un Mercado Común.

              Así lo entendieron los presidentes de los Estados Partes: Carlos S. Menem (Argentina), Itamar Franco (Brasil), Juan C. Wasmosy (Paraguay), y Luis Lacalle (Uruguay), quienes durante este período de transición -que se extendió desde la entrada en vigor del Tratado (26 de mayo de 1.991) hasta el 31 de diciembre de 1.994-, firmaron el 5 de agosto de 1.994 el denominado "Acuerdo del MERCOSUR", en el cual establecieron:

                a- constituir una zona de libre comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a partir del 1º de enero de 1.995, y

               b- conformar una unión aduanera imperfecta ([25])

 

          En relación a la estructura institucional del MERCOSUR, el mismo Tratado de Asunción en su Capítulo II establece los órganos que estuvieron a cargo de la administración y ejecución del Tratado durante el período de transición. Ahora bien, respecto a la posibilidad de establecer los mecanismos institucionales para avanzar, paso a paso, en el proceso de integración, la oportunidad la ofrece el propio Tratado en el art 18º al establecer que con anterioridad a que finalice el período de transición, los Estados Partes convocarían a una reunión extraordinaria con el objeto de determinar la estructura institucional definitiva de los órganos de administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y su sistema de adopción de decisiones.

             En este sentido, ya el Cronograma de Las Leñas, había dispuesto un apartado dedicado a los "Aspectos Institucionales", y en virtud de ello el Grupo Mercado Común (GMC) decidió por resolución nº 007/93 crear en su ámbito un Grupo Ad Hoc de "Aspectos Institucionales", que tenía como principal cometido el estudio de los temas incluidos en dicho art. 18º.

              En cumplimiento de lo dispuesto en el art.18º del Tratado de Asunción, el 17 de diciembre de 1.994 en la Ciudad de Ouro Preto, Brasil, se realizó la VII Reunión del Consejo del Mercado Común (CMC) con la participación de los cuatro presidentes de los Estados partes, y allí entre otras cosas se firmó el Protocolo de Ouro Preto, instrumento que otorga personalidad jurídica al MERCOSUR y crea la nueva estructura institucional del MERCOSUR para el período posterior al 1º de enero de 1.995 (es decir, una vez finalizado el período de transición), debiendo adelantar que -a nuestro juicio- con este nuevo esquema institucional, no quedó cumplimentada la previsión establecida en el art. 18º, sino que sólo posibilitó referenciar una estructura institucional cuasi-definitiva del MERCOSUR, al tratarse de un nuevo perfil institucional apto para garantizar la plena operación de la unión aduanera, que resulta -desde hace tiempo- el actual estadio de integración ([26]).

 

              B. Acerca de la estructura institucional del MERCOSUR y otros aspectos relativos a su perfil y funcionamiento. Fortalezas y debilidades:

              Sólo a modo de ligera revisión, comenzaremos por recordar que los órganos que conforman actualmente la estructura institucional del MERCOSUR, a partir del período posterior al 1º de enero de 1.995, ha quedado definida por el Protocolo de Ouro Preto; el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (del 09/12/05) aprobado por Decisión CMC Nº 23/05, que dispuso el reemplazo de la Comisión Parlamentaria Conjunta por el Parlamento del MERCOSUR, y el Protocolo de Olivos, que derogó el Protocolo de Brasilia para la solución de controversias y  creó el Tribunal Permanente de Revisión, con sede en Asunción.

              Así, para su tratamiento suelen ser divididos en dos grandes grupos, según la capacidad imperante en el órgano, reservando un tratamiento exclusivo al Tribunal Permanente de Revisión, en razón de ejercer la función jurisdiccional en el Mercosur:

 

 

              Órganos con capacidad decisoria:

              - El Consejo del Mercado Común (CMC).

              - El Grupo Mercado Común (GMC).

              - La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM).

 

              Órganos con capacidad consultiva:

              - El Parlamento del Mercosur (PM).

              - El Foro Consultivo Económico y Social (FCES).

              - La Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM).

 

              El Tribunal Permanente de Revisión (TPR)

                   

                              No es objeto del presente ingresar en el análisis particular de cada uno de los órganos que componen el sistema institucional del Bloque, no obstante, esta estructura vigente nos invita a realizar una serie de reflexiones sobre las posibilidades que el marco jurídico e institucional establecido ha ofrecido a los Estados partes para concretar el Mercado Común del Sur. Y he aquí uno de sus desafíos.

                              ¿Ha sido suficiente esta estructura para encarar el proceso de integración iniciado a partir del Tratado de Asunción para concluir en la conformación del Mercado Común?, ¿es ésta la estructura institucional "definitiva" a la cual se refiere el art.18º del T.A.? o ¿simplemente se trata de un nuevo perfil institucional apto para garantizar la plena operación de la unión aduanera imperfecta, que es el estadio de integración alcanzado?([27]).

                              Como respuesta a éstos y otros tantos interrogantes que nos genera el perfil institucional fijado para el período posterior al 1º de enero de 1.995, y teniendo en cuenta tanto los antecedentes que en materia de integración se han intentado en América Latina como la valiosa experiencia comunitaria europea,  señalamos las siguientes consideraciones:

 

                              1- Todos los órganos instituidos son de naturaleza intergubernamental, es decir que actúan respondiendo a los intereses de los Estados representados. La ausencia de supranacionalidad, impide que los mismos puedan actuar con verdadero imperium, no solo sobre los Estados miembros, sino también sobre los habitantes de los mismos.

 

          Al respecto, se debe recordar que, en realidad, en todo sistema de integración priman los rasgos o elementos supranacionales por sobre los rasgos o elementos intergubernamentales no ajenos a él.

          Desde esta consideración, Ricardo Alonso García ([28]) explica acabadamente qué se debe entender por elementos o rasgos supranacionales y por elementos o rasgos intergubernamentales:

          En esencia, la supranacionalidad es un concepto al que subyace el fenómeno de la cesión de soberanía a favor de una organización (con la consiguiente conexión entre ésta y el ciudadano) y que gira en torno a cuatro cuestiones:

          a.- quién decide (la estructura política propia de la organización),

          b.- cómo decide (mediante unas reglas de funcionamiento que escapan del control individual y, por lo tanto, soberano de los Estados miembros de la organización),

          c.- control sobre lo decidido (en manos de una estructura jurisdiccional también propia de la organización), y

          d.- efectos de lo decidido (obligatorias para los Estados miembros y sus ciudadanos en términos de eficacia directa y primacía derivados del propio ordenamiento de la organización).

 

          “Como contraposición a la supranacionalidad -continúa- la intergubernamentalidad nos situaría en un terreno más próximo a las organizaciones internacionales de corte clásico, en el que la respuesta a las mencionadas cuestiones se encontraría en la voluntad última y soberana de los representantes de las partes contratantes, auténticas protagonistas del “pacto interestatal” en detrimento de los ciudadanos”.

          Así en aplicación de lo expuesto, en la Unión Europea priman los elementos supranacionales que se traslucen claramente en la existencia de un órgano que representa estrictamente los intereses comunitarios, como es la Comisión; en la regla de la mayoría como mecanismo ordinario para adoptar las decisiones; en la existencia de un Tribunal de Justicia supranacional que tiene a su cargo el control de “constitucionalidad” del ordenamiento jurídico comunitario, la uniformidad en su interpretación, y la resolución de conflictos entre los Estados partes, entre los particulares y entre ellos y los órganos comunitarios, y en la eficacia directa y prevalerte de las normas que componen el ordenamiento jurídico supraestatal.

          En el MERCOSUR, en cambio, el carácter intergubernamental de los órganos es el que prima. No obstante, con acierto se ha señalado que los Tribunales Arbitrales, previstos en el Protocolo de Brasilia y luego en el Protocolo de Olivos, son órganos con rasgos de supranacionalidad pues en su actuación no representan a los Estados, los laudos que emiten se aprueban por mayoría y obligan a los países aún en contra de su voluntad, y rige para los miembros del Tribunal la prohibición de recibir mandatos e instrucciones ([29]). Lo mismo acontece con el Tribunal Permanente de Revisión ([30]). Sin duda, se trata de una “luz estratégica” en el Bloque

 

          Teniendo en cuenta, entonces, que los rasgos supranacionales y los intergubernamentales pueden coexistir en el seno de un bloque o comunidad, tal como acontece en el modelo más acabado de integración, como es el caso europeo, la mayor presencia de los primeros incidirá proporcionalmente en la perdida de control de los Estados miembros sobre el proceso decisorio. A mayor espacio de uno, menor es el ámbito de incidencia del otro ([31]).

 

                              2- Concordantemente al primer aspecto señalado, no existe en la actual estructura del MERCOSUR un órgano que represente exclusivamente los intereses comunitarios, cuya característica principal sea la independencia respecto de los Estados partes (como sí lo es, por ejemplo, la Comisión Europea que por su naturaleza es la "garante del interés comunitario").

 

                              3- No se advierte que la estructura fijada para el período posterior al 1º de enero de 1.995 tome como base el sistema tripartito clásico de división de poderes, pues no existe una clara división de funciones, si bien el Protocolo de Ouro Preto las amplía y da mayor precisión que el Tratado de Asunción.

                              No por ello, debe pensarse en la existencia solamente de tres órganos al estilo de la organización constitucional interna, pues pueden existir más de tres órganos pero con competencias bien definidas.

                              Si tomamos el ejemplo de la Comunidad Europea, los tratados fundacionales establecieron un "cuatripartidismo institucional" que intentó basarse en el sistema ideado por Montesquieu, pero en sus comienzos se alejó del mismo, ya que sólo el Tribunal de Justicia cumplía con su rol natural, pues de los demás órganos no pueden decirse que sean en puridad legislativos o ejecutivos: en el resto de las instituciones, la Comisión propone, el Consejo decide y el Parlamento dictamina, pero sus competencias no estaban totalmente definidas.

                              El equilibrio institucional se manifestaba a través de dos instituciones. El Consejo de Ministros, representante de los intereses nacionales y la Comisión, encargada de velar por los intereses comunitarios, con la facultad de iniciativa en materia de legislación comunitaria.

                              Esta situación se ha venido modificando en los últimos tiempos, debido a las introducciones y mejoras planteadas por el "Tratado de Lisboa” firmado en dicha Ciudad en el año 2007, pero con vigencia desde el 1° de diciembre de 2009, e incluso anteriormente con la sucesivos Tratados (Acta Única Europea, Tratados de Maastricht, de Ámsterdam, de Niza y de Lisboa), se han producido importantes modificaciones en relación al funcionamiento de las instituciones y sus competencias.

                              Estos cambios institucionales han repercutido, fundamentalmente en el Parlamento Europeo -a quien progresivamente se le ha ido reconociendo su función más propia y de la cual estaba privado en sus inicios, cual es la función legislativa- y también en el Tribunal de Cuentas, que si bien actuaba desde 1.977, se le ha reconocido el carácter de institución, recién a partir de Maastricht.

                              De igual modo, las sucesivas ampliaciones de las Comunidades ([32]), han modificado la composición y las funciones de las instituciones, que se han ido aggiornando de acuerdo a los objetivos perseguidos ([33]). Particularmente, desde el punto de vista jurídico institucional, los sucesivos tratados han ampliado las competencias de la Comisión y, fundamentalmente del Parlamento Europeo.

 

                              4- El sistema de adopción de decisiones aparece como un obstáculo para el logro de los objetivos que se persiguen con el T.A.

                              Este problema es advertido por la doctrina, que en forma unánime, considera que el criterio del "consenso" para la adopción de decisiones, sostenido por el Tratado de Asunción (art. 16º)  y ratificado por el Protocolo de Ouro Preto (art.37º), genera siempre la posibilidad de un veto latente de cualquier medida necesaria, apenas afecte algún interés específico de un Estado parte.

                              Aunque es preciso señalar que a diferencia de la unanimidad, sistema en el que es necesario la conformidad expresa de todos los miembros integrantes del órgano ([34]), en el consenso no resulta necesario que todos los integrantes voten pues se admiten las “abstenciones”, aunque no puede haber oposición, exigiéndose -tal como ocurre en el Bloque- la presencia de todos los Estados miembros.

                              Si recurrimos nuevamente a la experiencia histórica de la Comunidad Europea, veremos cómo el criterio de la unanimidad -plasmado en el Compromiso de Luxemburgo de 1.966- retrasó sensiblemente el proceso de conformación del Mercado Interior, problema éste que quedó solucionado con la firma del Acta Única Europea en 1.986, que reivindica el sistema de las "mayorías", aplicado desde entonces en la Unión como regla general y dejando sólo como excepción el sistema de la unanimidad.

                   

                              Sin embargo, es propio destacar dos “hitos estratégicos” que dan luz y disipan la “sombra” imperante en el proceso de toma de decisiones: la primera, a partir de la creación del Parlamento del Mercosur y la previsión para su funcionamiento de un sistema de adopción de decisiones diferentes, habilitándose distintos tipos de mayorías, pensadas para temas de diversa complejidad o que involucren distintos intereses (art. 15 Dec. CMC N° 23/05) ([35]). Y la segunda, el funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisión en el que adopta sus decisiones por mayoría, impregnando -además- de aires de supranacionalidad el hecho que los Estados se hayan comprometido a respetar las decisiones de las controversias sometidas al TPR”.

 

                              5- El sistema de solución de controversias vigente -dado por el Protocolo de Olivos y complementado por el Protocolo de Buenos Aires sobre contiendas entre particulares-, abre a su vez un nuevo abanico de luces y sombras en el Bloque, convocando a grandes desafíos institucionales. Veamos:

                   

5.1. En primer lugar, la incorporación de la “opción de foro”, alejándose de lo estatuido por el Protocolo de Brasilia, en el sentido de permitir la libre elección del foro. Creemos que la solución final del Protocolo debería eliminarse en tanto debilita la acción del Tribunal Permanente de Revisión, e indirectamente del Protocolo de Olivos y porque su aplicación resulta contradictoria con la propia filosofía que inspira un sistema propio y autónomo de solución de controversias, además de soslayar los principios de solidaridad y reciprocidad.

                              Ello, en aras del fortalecimiento pleno del sistema de solución de controversias en el MERCOSUR.

 

                              5.2. En segundo lugar, la intervención optativa del GMC que contribuye en alguna medida a la consolidación institucional del bloque, al facultar a las partes a iniciar directamente el procedimiento arbitral, sin necesidad de agotar previamente lo que denominamos “solución institucional”.

 

              5.3. Un tercer aspecto lo constituye el establecimiento de un procedimiento con mayores garantías procesales para los Estados y una “relativa mejor protección” para los particulares, pues el acceso de los particulares a la Justicia del Bloque continúa como una “cuenta pendiente” en el sistema de solución de controversias vigente.

                              Existe un "estado de indefensión" en el procedimiento previsto para los reclamos de los particulares, pues el instrumento no prevé qué puede hacer el particular afectado por la aplicación de una medida de efecto restrictivo o discriminatorio, si la Sección Nacional del Grupo Mercado Común considera improcedente su reclamo.

                              En el mismo sentido advertimos también el problema, si es el Grupo Mercado Común el que al momento de evaluar los fundamentos del reclamo, procede al rechazo del mismo, pues como ya lo mencionáramos supra queda convertido en un "Tribunal de Única Instancia", sin estar prevista una posibilidad de ulterior revisión de esta decisión, con el agravante de que sus miembros no son independientes, pues son funcionarios pertenecientes a los poderes ejecutivos de los Estados partes.

              Esta ausencia de garantías de independencia en relación a las personas que tienen que resolver los reclamos, la advertimos también en la Comisión de Comercio del Mercosur, la cual en virtud de la facultad conferida por el art. 21º del POP, tiene a su cargo la consideración de las reclamos presentados por las Secciones Nacionales de la Comisión de Comercio del Mercosur, originadas por los Estados partes o en demandas de los particulares cuando estén dentro del área de su competencia. Así, prácticamente en esta instancia tiene un poder similar al conferido al Grupo Mercado Común.

                              Otro gran inconveniente que aún subsiste se configura  ante los casos de incumplimiento del Estado parte del cual es nacional el afectado o en el cual éste tiene la sede de sus negocios. Pues de acuerdo al sistema, el reclamo o denuncia debe ser realizado por el particular ante dicho Estado y si éste lo considera procedente puede elevar el reclamo al GMC. Por ello, si el infractor del derecho regional es el propio Estado Parte donde el particular tiene su residencia habitual o la sede de sus negocios, el particular no puede quejarse ya que resulta muy difícil pensar que el mismo Estado se autoincrimine ante el MERCOSUR y se demande así mismo, generando una verdadera situación de “denegación de justicia”, considerando que  en alguna medida el mecanismo previsto en el PB, y que en parte continúa en el PO, conlleva una situación de denegación de justicia por parte de los Poderes Ejecutivos, debido a la intergubernamentalidad del sistema ([36]).

                              El régimen actual establecido por el PO no innovó o modificó este aspecto, manteniéndose a la fecha como una “carencia” o “limitación actual”.

 

                              5.4. En cuarto lugar, la creación del Tribunal Permanente de Revisión constituye una de las más importantes modificaciones instauradas por el PO, presentándose como una instancia superadora de las fases anteriores. El mismo presenta una competencia que, por un lado, lo distancia notablemente del Tribunal Arbitral Ad Hoc estatuido por el PB pero que, al mismo tiempo, también lo aleja del órgano judicial supraestatal permanente que ejerza el control de legalidad de las normas mercosureñas, que ostente facultades para dar uniformidad en su interpretación y aplicación, y que actúe como un verdadero órgano jurisdiccional con las competencias necesarias para dotar al proceso de garantías reales de justicia (aspiración ésta última que estuvo presente, como intención, al menos, en las primeras propuestas institucionales).

                              Se trata de un tribunal con vocación permanente que constituye, en definitiva, un producto híbrido que trata de contemplar dos posiciones diferentes: la que busca habilitar la segunda instancia de una primera ante los TAH, que brindará la garantía de la intervención de un tribunal de alzada. Y la que propicia crear un tribunal permanente para dirimir las controversias, que actúe de manera más acelerada y coherente y con ahorro de medios.

 

No obstante el juicio emitido acerca del perfil y la naturaleza del TPR, resulta indudable que para la consolidación institucional del MERCOSUR la creación del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, sumado a la creación del PARLASUR, constituyen dos hitos importantes “ad intra” del Bloque, a la vez que constituyen “ad extra” uno de los mensajes más claros emitidos por el bloque hacia la comunidad internacional con relación al avance de su desarrollo institucional.

 

                              5.5. Un quinto aspecto lo conforma el establecimiento de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión (definiendo el CMC su alcance y sus procedimientos) presentándose como un signo que refleja algún intento de apuntalar, aunque de modo gradual, la faz jurisdiccional.

                              En efecto, la interpretación uniforme del ordenamiento jurídico comunitario constituye un pilar fundamental en la consolidación del proceso, por eso la escueta norma del Protocolo de Olivos se complementó -a nuestro juicio no del mejor modo pero en breve tiempo- con un reglamento que dedica gran parte de su articulado a las opiniones consultivas.

                              Este mecanismo, no es obligatorio, ni mucho menos vinculante para el juez nacional consultante, desnaturalizándose por completo el concepto, la naturaleza y el objetivo de lo que debe ser un correcto sistema de interpretación prejudicial, además de atentar principalmente con el objetivo de la consulta del juez nacional en el ámbito de un proceso de integración, que es lograr la interpretación de la norma comunitaria de manera uniforme, y desconocer la característica de todo Tribunal que es precisamente su imperatividad (reconozcamos en este punto, que todo el esfuerzo desplegado por regular esta herramienta de colaboración jurisdiccional y ponerla en funcionamiento se “esfuma” si el juez nacional decide finalmente apartarse de la decisión adoptada por el TPR).

                              No obstante, entendemos que, aún con esas fuertes debilidades, las opiniones consultivas constituyen un formidable instrumento de armonización, contribuyendo así, de manera efectiva, a la atmósfera de supranacionalidad que debe impregnar como aspiración al avance de todo proceso de integración.

                   

                              Quizá, la ausencia de obligatoriedad y vinculatoriedad del mecanismo se visualiza claramente cuando el juez nacional -que es el juez natural del ordenamiento mercosureño- no acude a esta herramienta ante el planteamiento de un conflicto en el que se encuentran comprometidas normas originarias y/o derivadas del Bloque.

                              En efecto, tal cuestión se observó en el fallo "Milman" ([37]) que dictó la Cámara Electoral Nacional en el mes de octubre del año pasado, referido al alcance de las inmunidades legislativas de los parlamentarios argentinos recientemente electos para integrar el órgano legislativo del Mercosur, en donde    -sin perjuicio de celebrar el resolutivo dispuesto- se advierte una orfandad de justificaciones con sustento en el derecho de la integración regional, emanado tanto de sus tratados fundacionales como del derecho derivado de las instituciones por ellos creadas, perdiéndose la oportunidad de activar el mecanismo de opiniones consultivas previsto en el Protocolo de Olivos y su Reglamento, vía Corte Suprema de Justicia de la Nación, a fin de contribuir a al proceso de interpretación uniforme del derecho mercosureño ([38]). Máxime cuando el Tribunal Permanente del Mercosur ha sentado una serie de criterios jurisprudenciales, por ejemplo, en relación al principio de supremacía de su ordenamiento.

                   

                              Con la creación del Tribunal Permanente de Revisión y, fundamentalmente, con la implementación del mecanismo de las opiniones consultivas, se ha advertido una incipiente mirada al sistema europeo, con el acento puesto en la cuestión prejudicial, “piedra angular” del sistema integrativo.

 

                              6- La falta de aplicabilidad directa e inmediata de las normas emanadas de los órganos del Mercosur, es otro gran obstáculo al desarrollo del proceso de integración, y por ende, a la formación del derecho comunitario. Ello, atento a que tanto el Tratado de Asunción como el Protocolo de Ouro Preto, no abandonan la teoría dualista, por la cual las normas provenientes de los órganos del Mercosur requieren necesariamente del exequatur de sus Gobiernos para poder ser aplicadas  en el derecho interno de los Estados partes.

                              Este problema de la vinculación del derecho interno y del derecho comunitario o de la integración regional ([39]) -en el caso, derecho mercosureño-, debe ser contemplado en la medida que se pretenda avanzar en la consecución de los objetivos trazados en el Tratado de Asunción, pues tal como puede advertirse en otras experiencias comparadas, ha contribuido de un modo especial a la unidad e integración jurídico- política de las mismas.

                              Tanto o más acontece con los demás principios de articulación de ambos derechos, tales como la primacía de las normas emanadas de los órganos comunitarios y la técnica de la preemption, que no han sido contemplados en el Tratado de Asunción al regular el tema de la aplicación interna de las normas emanadas de los órganos del Mercosur en el territorio de los Estados partes, a contrario sensu de lo sucedido, por ejemplo, en la Unión Europea, donde la existencia de estos principios, desarrollados gracias a la prolífera labor en pro de la integración por parte del Tribunal de Justicia, han permitido avanzar hacia la conformación del Mercado Interior, definiendo la naturaleza misma de la integración y las relaciones entre el Derecho Comunitario y el derecho interno de los Estados miembros.

 

                              IV. CONSIDERACIONES FINALES:

 

                              Posiblemente las reflexiones efectuadas a lo largo de este trabajo generen posturas controversiales que nos anime a continuar indagando en este permanente desafío que significa la integración de los Estados, la que, por su propia naturaleza, resulta esencialmente dinámica, permitiendo la construcción de cada proceso con matices y características que lo tornan diferentes al resto.

                              El Mercosur no escapa a ello. Por eso, la invitación a mirar al MERCOSUR a lo largo de estos veinticinco años transcurridos con una visión crítica e integral, aunque por razones de límites metodológicos hayamos circunscripto el análisis a uno de los aspectos del Bloque, con sus fortalezas y sus debilidades, pero también con propuestas que promuevan el debate en la Sección, sin pretensión de erigirse en afirmaciones categóricas, sino resultantes del entusiasmo y la convicción en las alternativas de crecimiento que ofrece el MERCOSUR, como espacio de desarrollo para los Estados que lo integran y sus habitantes.

                              Así, luego de esta mirada general acerca de las luces y sombras de los aspectos jurídico-institucional y jurisdiccional del MERCOSUR y con el convencimiento de que en un nuevo escenario internacional el bien común regional se presenta como condición para lograr el bien común nacional, consideramos que, en virtud de las limitaciones antes señaladas, deberíamos repensar estratégicamente la estructura jurídico-institucional vigente en el marco de un desarrollo sostenido del proceso de integración, francamente debilitado, convirtiéndose en causa motivadora de su avance.

                   

                              Resulta indudable que para la consolidación del MERCOSUR constituye un paso estratégico la conformación de un cuerpo institucional que no haga descansar su funcionamiento en un pleno sometimiento a la voluntad de los gobiernos de los Estados miembros, conforme a patrones familiares al Derecho Internacional. En la actualidad, el MERCOSUR cuenta con instituciones propias dotadas de poderes normativos, pero integradas prácticamente todas ellas con representantes gubernamentales, que obedecen a una estructura fuertemente jerarquizada que funciona por consenso, sin excepciones.

 

                              El carácter intergubernamental de los órganos del MERCOSUR fue, y es, uno de los obstáculos para el desarrollo del Bloque. De allí, nuestro persistente reclamo de institucionalización dirigido, en primer lugar a la Justicia, a fin de que se avance en la constitución de un Tribunal de Justicia de carácter, independiente y permanente para la región, y luego al Parlamento del MERCOSUR, como órgano de representación de los pueblos, para que se integre definitivamente por medio de elecciones directas, a través  del voto popular.

 

                              Acontecimientos tales como la suspensión de Paraguay conjuntamente con la incorporación de Venezuela, el reavivado conflicto de las papeleras, el detenimiento de las frutas en frescos en las aduanas ante medidas unilaterales de uno de los Estados miembros, la aplicación o no de la cláusula democrática, las internas institucionales en el traspaso de la Presidencia, por citar algunos, vuelven a poner de manifiesto la necesidad de contar con un órgano jurisdiccional judicial comunitario, independiente y permanente, que funcione por sobre el interés particular de los Estados para la solución de los conflictos, y cuyas decisiones sean definitivas y obligatorias ([40]).

 

                              Su presencia resulta absolutamente estratégica en el entendimiento que en los procesos de integración la estructura institucional y los mecanismos de solución de controversias se corresponden al estado de avance del proceso, constituyendo a la vez causa y efecto de esa evolución.

 

                              Es necesario y a la vez resulta todo un desafío colmar la ausencia de una instancia jurisdiccional comunitaria que garantice -reitero- el estado de derecho, los derechos fundamentales de las personas, los principios democráticos, a la vez que la legalidad comunitaria y la seguridad jurídica del proceso de integración.

 

                              Quizá, la propuesta de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR con jurisdicción universal, obligatoria, exclusiva y permanente, con la atribución de competencias necesarias y suficientes para garantizar el respeto del derecho en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico mercosureño, promover sus valores, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados parte, y garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas como de sus acciones, constituya una de las alternativas para su desarrollo[41].

 

                              Repensar estratégicamente la estructura institucional y jurisdiccional vigente es todo un desafío que debiera partir de ciertos criterios básicos, como:

                              - preservar los avances y resultados alcanzados en la formulación de la estructura institucional del Mercosur durante el funcionamiento de la unión aduanera, como etapas necesarias para llegar a la constitución del Mercado Común.

                              -  flexibilidad, que permita la revisión y adecuación de la estructura cada vez que el desarrollo del proceso así lo exija.

                              - garantizar la seguridad jurídica que necesitan los actores sociales, económicos y políticos que participan efectivamente en el proceso de integración, y que apuestan a un desarrollo económico con justicia social, a través de este tipo de proyectos.

                              - tener en cuenta las experiencias anteriores en materia de integración, tanto las locales como las comparadas a fin de no incurrir en los mismos errores que han impedido o retrasado sensiblemente los procesos iniciados.

                              Somos optimistas en que el camino recorrido desde hace veinticinco años en Asunción seguirá, más allá de sus problemas, marcando la agenda política del sur del continente, impulsado definitivamente a su desarrollo en democracia y cooperación, requiriéndose, entonces, el esfuerzo de todas las instituciones, nacionales y regionales, en tal ineludible dirección. 

 

                              La propuesta es todo un desafío emergente de la crisis que atraviesa el proceso, al menos en los aspectos analizados.

                              “Es en la crisis que nace la inventiva, los descubrimientos y las grandes estrategias”, decía Einstein. Y considerando a la crisis como una oportunidad, el gran interrogante es “cómo seguimos?”. 

 

                              Quizá la apuesta sea repensar el Mercosur, con más Mercosur, volviendo a los objetivos iniciales, con más institucionalidad: que no son más instituciones, simplificando las burocracias, superando la intergubernamentalidad imperante, con transparencia en la actuación institucional, con reglas de funcionamiento respetadas por todos los actores, y con políticas estratégicas que apuesten a un crecimiento inteligente, postulando una economía sustentada en el conocimiento y la innovación tecnológica; un crecimiento sostenible basado en una economía “verde”, respetuosa del medio ambiente y competitiva; y un crecimiento integrador, que postule una economía con cohesión, con políticas inclusivas y empleo,  que reduzca las asimetrías ([42]).

 

                              Existen alternativas para su desarrollo. Pero “no pretendamos que las cosas cambien, si siempre hacemos lo mismo. La crisis es la mejor bendición que suele sucederle a las personas y a los países, porque la crisis trae progresos. (…) El inconveniente de las personas y de los países es la pereza para encontrar las salidas y las soluciones. Sin crisis no hay desafíos, y sin desafíos la vida es una rutina, una lenta agonía (…) Acabemos de una vez con la única crisis amenazadora, que es la tragedia de no querer luchar por superarla”. (Albert Einstein).-

 

                                                           Mendoza, 30 de Julio de 2016.

 

 



[1] Abogada, Doctora en Derecho por la UNCUYO. Profesora de Derecho Constitucional, y de Derecho Público Provincial y Municipal, en las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo y de la Universidad de Congreso. Directora del Instituto de Estudios de Derecho Administrativo (IEDA). Miembro titular de la AADC, de la AADI y de la ADEI. Secretaria Legal y Técnica de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza.

 

[2] Cfr. Último considerando del Tratado de Asunción.

[3] Particularmente, en relación a las relaciones Mercosur – Unión Europea se ha de resaltar los avances alcanzados recientemente. Al respecto, recuérdese que el MERCOSUR y la Unión Europea negocian un área de libre comercio birregional desde abril de 2000. Desde 1995, las relaciones MERCOSUR-UE han sido guiadas por el Acuerdo Marco de Cooperación MERCOSUR-UE, firmado el 15 de diciembre de 1995 que entró en vigor el 1o de julio de 1999. El acuerdo que se está negociando comprende tres áreas: diálogo político, temas económicos y comerciales y cooperación. El alcance y los objetivos del acuerdo se definieron en la primera ronda de negociaciones en abril de 2000 y en la Cumbre de Madrid de mayo de 2002.

El foro principal de negociaciones es el Comité Birregional de Negociaciones junto al Subcomité sobre Cooperación, tres sub-grupos sobre áreas de cooperación específicas y tres grupos técnicos relacionados con temas comerciales. Hasta octubre de 2006, se han celebrado dieciséis rondas de negociación. A partir de mayo de 2004 las negociaciones se han realizado mediante reuniones técnicas informales. Ambas partes hicieron públicas sus ofertas de acceso a mercados.

Durante una reunión ministerial en Lisboa en octubre de 2004, los negociadores de MERCOSUR y la UE reiteraron el carácter prioritario de la negociación del Acuerdo de Asociación. En mayo de 2005 en una reunión en Luxemburgo, los ministros examinaron los progresos realizados y en setiembre de 2005, en una reunión ministerial, se reunieron para evaluar una vez más los progresos hacia la conclusión del acuerdo.

El 04 de mayo de 2010 la Comisión Europea decidió reanudar las negociaciones comerciales con el MERCOSUR. A partir de las mismas, entre el 29 de junio y el 02 de julio de 2010 se realizó la primera ronda de negociaciones del acuerdo. La segunda ronda se realizó en Bruselas entre el 11 y 15 de octubre y la tercera en Brasilia entre el 22 de noviembre y el 07 de diciembre de 2010. Las reuniones posteriores se llevaron a cabo del 14 al 18 de marzo de 2011 en Bruselas, Bélgica, y del 02 al 06 de mayo de 2011 en Asunción, Paraguay. La 22ª reunión del Comité de Negociaciones Birregional se llevó a cabo en Bruselas, Bélgica. La siguiente se realizó en Montevideo, Uruguay del 07 al 11 de noviembre 2011.  Entre los días 12 y 16 de marzo de 2012, el MERCOSUR y la Unión Europea celebraron la octava ronda de negociaciones para un acuerdo de asociación, en el marco de la 24ª reunión del Comité de Negociaciones Birregional en Bruselas, Bélgica. La novena ronda de negociaciones MERCOSUR-UE tuvo lugar en Brasilia, del 22 al 26 de octubre de 2012.

Ministros del MERCOSUR y de la Unión Europea celebraron una reunión ministerial en Santiago de Chile el 26 de enero de 2013.

El 24 de febrero de 2014, en el marco de la VII Cumbre Brasil-Unión Europea, la presidenta de Brasil afirma que el MERCOSUR y la Unión Europea están cerca de alcanzar un acuerdo comercial.

El 15 de junio de 2015, delegados del MERCOSUR y de la Unión Europea celebraron una reunión ministerial en Bruselas, Bélgica.

El 11 de mayo de 2016, los Jefes Negociadores del MERCOSUR y la Unión Europea se reunieron en Bruselas para intercambiar ofertas de acceso a mercados de bienes, servicios y establecimiento y compras gubernamentales. (cfr. Sistema de información sobre Comercio Exterior de la OEA en http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/MER_EU_s.asp).

 

            Y en torno a las relaciones entre el Mercosur y la Alianza del Pacifico, el presidente Mauricio Macri y su par de México, Enrique Peña Nieto suscribieron una DECLARACIÓN CONJUNTA en la que destacaron los “avances recientes entre los dos bloques multinacionales y asumen lineamientos en común para fortalecer la relación comercial y política.

            En la declaración conjunta ambos presidentes destacaron el “renovado impulso” dado a relación bilateral con la firma de los convenios; acordaron trabajar juntos en relación al G-20; mostraron su satisfacción por los avances recientes entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico; se congratularon por las acciones conjuntas desarrolladas en materia de igualdad de género, y reafirmaron su compromiso y firme voluntad para promover y proteger los derechos humanos. (fuente: http://www.telam.com.ar/notas/201607/157033-mauricio-macri-enrique-pena-nieto-argentina-mexico-integracion-comercial-mercosur-alianza-del-pacifico.html).

 

[4] Tal descripción contrasta precisamente con el modelo de Estado Nación, presente en los orígenes de nuestra Independencia, cuyo  Bicentenario hoy también se celebra, pues en ese contexto, fácticamente, el Estado se reputa autosuficiente, y en su relación con los otros Estados -que le sirve para desarrollarse individualmente- busca el intercambio (relaciones comerciales) que redunde en su provecho. Axiológicamente: el valor que se destaca es la utilidad y el poderío del Estado nacional y normativamente: el instrumento que utiliza es el pacto o tratado, expresando su voluntad de obligarse detalladamente.

[5] Cfr.  Ley N° 27.120 que regula la elección de Parlamentarios del Mercosur, aprobada a fines 2014 y cuya entrada en vigencia fue en enero del 2015. Y el Decreto N° 775/15 (12/05/15) que convoca a la elección de los parlamentarios Mercosur. Dicha ley modifica el Código Electoral Nacional para incluir la elección de Parlamentarios del Mercosur.

 

[7] Esta etapa transitoria, que debía finalizar en el 2014, fue “extendida” por la Recomendación  N° 16/2010 del CMC. Aprobada como acto del Parlasur por Resolución N° 03/2013.

 

[8] Al respecto, se caracteriza como “democracia autoritaria” porque tiene rasgos de democracia: el Presidente fue electo por voto popular; la Asamblea Nacional también fue electa por voto popular; los partidos de la minoría tienen posibilidades de acceder al poder, que es otra de las condiciones para que exista democracia, porque si hay partidos políticos que nunca pueden acceder al poder por diversos motivos, no se configura una democracia plena. La razón más fuerte de este argumento es que hoy, en Venezuela, precisamente, los partidos de la oposición controlan la Asamblea Nacional" (Cfr. la opinión dada por el canciller Rodolfo Nin Novoa a propósito de la próxima reunión del CMC para traspasar la Presidencia pro tempore del Bloque en  http://www.elpais.com.uy/informacion/gobierno-cita-oposicion-crisis-mercosur.html).

 

[9] Al cierre de este relato, se ha tomado conocimiento de la decisión de Uruguay de traspasar la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, mediante el COMUNICADO DE PRENSA N° 82/16:

El Gobierno de la República Oriental del Uruguay informa que -habiendo vencido el período de seis meses consagrado en los arts. 12 del Tratado de Asunción y 5 del Protocolo de Ouro Preto- ha finalizado su Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR.

En tal sentido, en el día de la fecha el Sr. Ministro de Relaciones Exteriores, Rodolfo Nin

Novoa, ha comunicado este hecho por nota a los demás Cancilleres de los Estados Partes del MERCOSUR, adjuntando el Informe de la Presidencia Pro Témpore Uruguaya sobre las actividades desarrolladas durante dicho período (ver anexo).

Uruguay entiende que al día de hoy no existen argumentos jurídicos que impidan el traspaso de la Presidencia Pro Témpore a Venezuela. Asimismo, Uruguay destaca que, en el desempeño de dicha Presidencia Pro Témpore, se ha guiado en todo momento por el máximo respeto de la normativa institucional del MERCOSUR, del derecho internacional y de la soberanía de los demás Estados Partes del MERCOSUR, siguiendo los principios permanentes de la República en el ejercicio de su política exterior.  Montevideo, 29 de julio de 2016. (Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores, citado por PEROTTI, Alejandro, en Noticias Mercosur).

 

[10] HERRERA, Felipe, “Nacionalismo Latinoamericano”, Ed. Universitaria, Santiago de Chile, 1967, pag. 19.

 

[11] Cfr. DEUTSCH, Karl W., “The impact of Comunications upon International Relation Theory", cit. por CORNEJO POLAR, Jorge, "La integración cultural latinoamericana, problema y posibilidad", en Rev. INTAL, No 177, abril 1992, año 17, pag 3.

 

[12] CORNEJO POLAR, Jorge,"La integración cultural latinoamericana, problema y posibilidad", ob. cit., pag.4.

[13] Este es el sentido del lema de la Unión Europea “Unida en la diversidad”, que significa que en la UE los europeos trabajan juntos en aras de la paz y la prosperidad y que las numerosas culturas, tradiciones y lenguas de Europa son un activo positivo para el continente.  Idea desarrollada en la conferencia dictada por el Prof. Dr. Carlos Francisco Molina del Pozo, en las I Jornadas de Integración Regional, celebradas en la Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Mayo de 2010.

[14] EKMEKDJIAN, Miguel Ángel, “Extraños diálogos políticos”, Ed Depalma, Bs. A., 1993, pag. 27 y ss. Quien aclara que el concepto de entidad política es utilizado en este contexto como abarcativo de todo grupo humano con algún tipo de organización social aunque sea rudimentaria, llámese Estado, tribu, clan, gens, etc. También del autor, Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano”, Ed. Depalma, Bs. As., 1996, pag. 3. En un mismo, sentido el maestro Pablo Ramella lo expresaba con precisión: “Toda Nación, o si se prefiere toda entidad política experimenta un proceso de diferenciación y un proceso de integración (…) Desde luego que para integrarse es preciso antes diferenciarse. La clave del problema es saber el grado y el límite de ambos procesos” (RAMELLA, Pablo, “Integración de las Naciones”, Ed Depalma, Bs. As., 1984, pag. 13-14).

 

[15] CZAR DE ZALDUENDO, Susana, “Integración: nociones generales. Integración económica e integración regional”, en Derecho de la Integración de Sandra Negro y Otros, Ed. BdeF, Bs. As., 2010, pag. 4.

 

[16] Cfr ZCAR DE ZALDUENDO, Susana, “Integración: nociones …”  ob. cit, pag. 4.

 

[17] Coincidiendo con Cassagne, hemos utilizado los términos "cesión" o "transferencia" para referirnos al mecanismo por el cual los Estados otorgan facultades propias en favor de la Comunidad, sin usar la figura de la "delegación", porque asume características que dificultan su encaje con lo que sucedía en los procesos de integración, ya que la técnica de la delegación se caracteriza por su transitoriedad y el poder de controlar el ejercicio de la delegación, incluyendo el de recobrar la competencia atribuida, situaciones que no ocurrían en los procesos integrativos cuando se opera la transferencia de facultades de los Estados a la Comunidad .(Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, "El Mercosur y las relaciones con el derecho interno", en Rev. L.L., 1° de junio de 1.995, pag. 2; BARON KNOLL de BERTOLOTTI, Silvina, “ADMINISTRACIÓN Y GOBIERNO DEL MERCOSUR. Su análisis a partir del Derecho Comunitario y del Protocolo de Ouro Preto”, Ed. Depalma, Bs. As., 1.997, pag. 4 ). 

                Ahora bien, con la redacción dada al TUE, además de establecerse con claridad meridiana el principio de atribución de la competencia como base jurídica de las competencias que ejercen los órganos de la Unión (arts. 5 y 13.2 TUE), se establece algo inédito hasta hoy desde la creación de las Comunidades Europeas: su posible renacionalización, facultando a los Estados hacer revisiones con posibles devoluciones de competencias, toda vez que el art. 48.2 TUE refiere que los proyectos de revisión podrán estar encaminados a “incrementar” o “reducir” las competencias atribuidas (cfr. Disposiciones Finales del TUE, artículos 48.1 y 48.2). Tal circunstancia permitiría utilizar indistintamente cualquiera de los términos referidos.

 

[18] Esta frase, que reedito en cada oportunidad que abordamos la Integración Regional y el Derecho de la Integración Regional, prologa mi tesis doctoral sobre “El Estado, la Integración Comunitaria y la necesaria creación de un Tribunal de Justicia para el Mercosur”, defendida en la Universidad Nacional de Cuyo, ante un prestigioso Tribunal evaluador (en edición).

 

[19] Cabe citar los que El Salvador firmó con Nicaragua, el 09 de marzo de 1951; con Guatemala, el 14 de diciembre de 1951; con Costa Rica, el 05 de octubre de 1953 y con Honduras, el 16 de febrero de 1957. También los firmados por Guatemala con Costa Rica, el 22 de diciembre de 1955, y con Honduras el 22 de agosto de 1956. Cfr. ABREU BONILLA, Sergio, “Mercosur e Integración”, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Uruguay, 1991, quien se detiene en el análisis de los antecedentes regionales en materia de integración económica en América Latina, e incluso analiza detalladamente la relación argentino-brasileña como antecedente directo del Mercosur y formula dinamizante del Tratado de Asunción.

[20] Para un mayor abordaje puede consultarse a ABREU BONILLA, Sergio, ob.cit, págs. 39/46.

[21] La incorporación  formal de Venezuela finalmente se da en el año 2012, cuando en la Cumbre de Presidentes, celebrada en la Provincia de Mendoza, se decide la suspensión de Paraguay (tras el sumario juicio político al que fue sometido el entonces presidente paraguayo Fernando Lugo), siendo precisamente el Estado miembro cuyo Congreso no había ratificado su adhesión.

 

[22] El Protocolo de Adhesión de Bolivia al MERCOSUR ya fue firmado por la totalidad de los Estados Partes en 2015 y ahora se encuentra en vías de incorporación por los Congresos de los Estados Partes.

 

[23] Asimismo, también pueden ser Estados Asociados aquellos países con los que el MERCOSUR celebre acuerdos en el marco del artículo 25 del Tratado de Montevideo 1980 (acuerdos con otros Estados o áreas de integración económica de América Latina). Tal es el caso de Guyana y Surinam.

 

[24] En un mismo sentido, cfr. BERTONI, Liliana, “Mercosur: Evolución y Perspectivas a 20 años de la firma del tratado de Asunción. Referencia a la Región Litoral”, en Anuario Argentino de Derecho Internacional XX, AADI, Córdoba, año 2011, pag. 319 y ss

[25] Atento al concepto de unión aduanera (que implica la zona de libre comercio más el establecimiento de un "arancel externo común" y la adopción de una política comercial común con relación a los terceros Estados), y al estadio actual del Bloque: "unión aduanera imperfecta", porque algunos productos deben pagar impuestos, es preciso señalar que en esos casos el Arancel Externo Común (AEC) ha oscilado entre el 0 y el 20%., fijándose en forma transitoria, el derecho de aplicar una tasa diferencial, admitiéndose para Argentina, Brasil y Uruguay -originariamente- una lista de 300 excepciones al AEC y a Paraguay 99 más, es decir, un máximo de 399 (excepciones que se fueron prorrogando en el tiempo, mediante  Decisiones Nº 7/94, 22/94, 15/97, 27/00, 67/00, 68/00, 05/01, 06/01, 21/02 y 31/03 del Consejo del Mercado Común (cfr. BARÓN KNOLL, Silvina, "Factores en la Argentina que impulsan u obstaculizan el proceso de integración latinoamericana", C.I.U.N.C., 1.994, págs. 16 y 17).

                Actualmente la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM) se encuentra integrada por aproximadamente 9 mil ítems arancelarios, la cual incluye aranceles ad valorem que varían, en general –reitero- de 0% a 20%*, de acuerdo con la categoría de productos y la existencia o no de producción regional.

                Los Estados Partes del MERCOSUR podrán mantener una Lista de Excepciones al AEC, la cual contendrá una determinada cantidad de ítems de la NCM temporariamente exceptuados del régimen general del AEC. El Consejo del Mercado Común (CMC) ha aprobado mediante distintas Decisiones la cantidad de ítems y el tiempo máximo para la aplicación de dichas excepciones (ver Decisiones CMC Nº 68/00, Nº 31/03, Nº 38/05, Nº 59/07, 28/09 y 58/10).

                Para atenuar los problemas derivados de desequilibrios de oferta y demanda inesperados en virtud de desabastecimiento en el MERCOSUR, la Resolución GMC N° 69/00 permite a los Estados Partes, con carácter puntual y excepcional, aplicar a los productos que se encuentren en dichas condiciones reducciones temporarias al AEC, con plazos de vigencia definidos y limitadas a contingentes.

                Existe, asimismo, un régimen especial establecido para los Bienes de Capital (BK), y Bienes de Informática y Telecomunicaciones (BIT), mediante el cual los Estados Partes podrán aplicar alícuotas diferentes a las del AEC (ver Decisiones CMC N° 33/03, 39/05, 13/06, 27/06, 61/07, 58/08 y 57/10) (Para un tratamiento más amplio, puede consultarse la fuente: http://www.mercosur.int/).

 

 

 

 

 

[26] El estado “cuasi-definitivo” del marco institucional propuesto por el Protocolo de Ouro Preto lo señalamos por primera vez en ocasión de analizar el gobierno del MERCOSUR en nuestro trabajo “Administración y Gobierno del MERCOSUR…”. Ob. cit., pags. 145-175.

[27] Estos interrogantes ya nos los planteábamos con motivo de la firma del Protocolo de Ouro Preto. Al respecto cfr. BARON KNOLL, Silvina “Administración y Gobierno del Mercosur”, Ed. Depalma, Bs. As. 1997.

 

[28] ALONSO GARCÍA, Ricardo, “Un paseo por la jurisprudencia supranacional europea y su reflejo en los sistemas suramericanos de integración”, Ed. Advocatus, Córdoba, 2008, pag. 19.

[29] PEROTTI, Alejandro “Estructura institucional y Derecho en el Mercosur”, RIDM, año 6, N° 1, pag. 66.

 

[30] Particularmente, en la Primera Opinión consultiva emitida por el TPR, se señala que “la supranacionalidad como superación de lo intergubernamental es un término a veces ambiguo. No obstante, el mismo hecho -entre otros- que los Estados se hayan comprometido a respetar las decisiones de las controversias sometidas al TPR ya crea, en cierto sentido un marco de supranacionalidad”. Y continúa el voto “Las opiniones consultivas (…) constituyen un formidable instrumento de armonización, contribuyendo así, de manera efectiva, a la atmósfera de supranacionalidad que debe impregnar como aspiración el avance de todo proceso de integración”. (Opinión Consultiva N° 01/2007, en los Autos caratulados “Norte S.A. Imp Exp c/ Laboratorios Northia Sociedad Anónima, Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecuaria s/ Indemnización de Daños y Perjuicios y Lucro Cesante”, vía Corte Suprema de Justicia de Paraguay).

 

[31] Valga para aplicar lo dicho, el supuesto que brinda el Prof. Ricardo Alonso García, tomando como ejemplo el proceso decisorio en un específico sector como la armonización fiscal, donde el Consejo (órgano integrado por representantes gubernamentales) dispone por unanimidad. Se trata, pues, de un terreno presidido por la intergubernamentalidad  y la correspondiente ausencia de cesión de soberanía (al mantener cada Estado miembro su poder individual de veto); lo cual, sin embargo, no implica que sea terreno por entero abonado con rasgos intergubernamentales, habida cuenta que el poder de iniciativa reside en la Comisión (institución independiente de los Estados miembros), y que el Parlamento (compuesto por representantes de los pueblos -que no los Estados- europeos) y el Comité Económico y Social (constituido por “representantes de los diferentes componentes de carácter económico y social de la sociedad civil organizada”) intervienen en el proceso decisorio al tener que ser consultados con carácter preceptivos, y en cuanto a la interpretación última y suprema de la armonización adoptada, corresponde al Tribunal de Justicia, auxiliado en su caso por los jueces y tribunales nacionales vía cuestión prejudicial (Cfr ALONSO GARCÍA, Ricardo, “Un paseo por la jurisprudencia supranacional…”, ob. cit, pag. 20).

 

[32] Los Estados fundadores de las Comunidades, que configuraban la "Europa de los seis (6)" son: Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.

            Posteriormente, se produjeron las adhesiones de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en 1.973, de Grecia en 1.981, de España y Portugal en 1.986, las incorporaciones de Austria, Suecia y Finlandia en 1.995, la mayor adhesión en la historia de la Comunidad, en el año 2004, se consolida con la incorporación de Chipre, Eslovaquia y Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa, la adhesión de Bulgaria y Rumania el 1° de enero de 2007, y finalmente la adhesión de Croacia en el año 2013.

            Al respecto, hoy, ante la grave crisis que atraviesa la UE, quizá la mayor que recuerde su historia desde la creación de las Comunidades (CECA, CEE, CEEA) no se puede dejar de observar críticamente las sucesivas incorporaciones de nuevos Estados decididas en el seno de la Comunidad (hoy UE), erigiéndose como un factor coadyuvante de la actual crisis. Pues por el “principio de solidaridad”, la UE se encuentra comprometida a respaldar decisiones adoptadas por algunos de los Estados que no siempre son compartidas en su seno, sobretodo cuando esas decisiones son de carácter político, independientemente del intercambio económico, que constituye el centro de la integración económica, buscada casi primordialmente por algunos de los Estados miembros.

            En apoyo de nuestra postura, citamos a Molina del Pozo quien respecto de las ampliaciones acontecidas se pregunta hasta cuándo y quiénes pueden ser incorporados. En efecto, partiendo de la distinción entre “Estados asociados” y “Estados miembros de pleno derecho”, el citado catedrático español propone que la UE continúe ampliándose solo en vista de la integración económica, diferenciándola de la integración política, en la que sólo deben participar los Estados que tienen la voluntad política de ir al ritmo de una verdadera integración. Con el resto, sólo interesa la integración económica. Por eso hoy se habla –refiere- de la “Europa de las dos velocidades”: por un lado los que buscan la integración económica, política, jurídica, socio- cultural, etc. y la que busca la integración económica reducida sólo a la cooperación en materia de relaciones comerciales internacionales. MOLINA DEL POZO, Carlos F., en la Conferencia Inaugural dictada en el marco del XVI Encuentro de Especialistas del MERCOSUR y X Encuentro Internacional de Derecho de la Integración “DERECHO INTEGRACIÓN Y DESARROLLO”, organizado por el Centro de Estudios Comunitarios de la Universidad Nacional de Rosario, que dirigen los Profesores Miguel Ángel CIURO CALDANI y Ada LATTUCA, Rosario, 04 y 05 de Septiembre de 2008.

 

[33] La UE persigue cinco objetivos fundamentales que pueden ordenarse en función de que estén vinculados al ámbito interno o externo. Así, la UE persigue cuatro objetivos orientados hacia el interior de la Unión:

1.- promoción de la paz, sus valores y bienestar de sus pueblos,

2.-creación de un espacio de bienestar, seguridad y justicia, sin fronteras para la libre circulación de las personas, pero a la vez garantizar medidas de control de fronteras exteriores.

3.- establecimiento de un mercado común.

4.- establecimiento de una unión económica y monetaria (cuya moneda es el euro).

            Y el quinto objetivo vinculado a la acción exterior de la UE en la comunidad internacional persigue la promoción de los valores de la UE y sus intereses y la contribución a la protección de sus ciudadanos.

 

[34] La UNANIMIDAD constituyó la regla en las primeras organizaciones de integración. Para Sandra Negro, es el mecanismo que está más próximo a la noción de soberanía absoluta de los Estados y garantiza que ningún Estado quede obligado sin su conformidad. Reconoce un derecho de veto que bloquea los procesos de toma de decisiones. (Cfr. NEGRO, Sandra, “Unión Europea”, en la Obra colectiva “Derecho de la Integración”, de Sandra Negro y otros, Ed. B de F, Bs. As., 2010, pag. 242.

[35] El art. 15 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (Dec. CMC 23/05)  señala:  

1. El Parlamento adoptará sus decisiones y actos por mayoría simple, absoluta, especial o calificada. 2. Para la mayoría simple se requerirá el voto de más de la mitad de los Parlamentarios presentes. 3. Para la mayoría absoluta se requerirá el voto de más de la mitad del total de los miembros del Parlamento. 4. Para la mayoría especial se requerirá el voto de los dos tercios del total de los miembros del Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes. 5. Para la mayoría calificada se requerirá el voto afirmativo de la mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de cada Estado Parte. 6. El Parlamento establecerá en su Reglamento Interno las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos.

 

[36] En este sentido, cfr. DREIZYN DE KLOR, Adriana y PEROTTI, Alejandro, “El rol de los tribunales nacionales de los Estados del MERCOSUR”, Ed. Advocatus, Córdoba, 2009, pag. 75.

[37] Milman, Gerardo Fabián c/ EN-PEN s/proceso de conocimiento – respecto del artículo 16 de la ley 27.120” (Expte. N° CNE 1858/2015/CA1-CA2).

 

[38] Al respecto, cfr. ORGAZ, Jorge, “Las inmunidades de los parlamentarios del Mercosur: mucho ruido (político) y pocas nueces (jurisprudenciales)”, en Supl. Const. 2016 (abril), 20/04/2016, 92 - LA LEY 2016-B, quien señala que la sentencia de la Cámara Electoral Nacional presenta no sólo deficiencias procesales sino también, una inexplicable limitación a las fuentes normativas nacionales, prescindiendo absolutamente de consideraciones con respaldo en aquél ordenamiento jurídico, perdiéndose la Cámara una excelente oportunidad para fundar el fallo en criterios jurisprudenciales esgrimidos recientemente por el Tribunal Permanente del Mercosur -por ejemplo, en lo atinente al principio de supremacía de su ordenamiento- o de activar el mecanismo de opiniones consultivas, tal como hemos referido. Tal análisis también fue desarrollado en su exposición brindada en la VI Jornada de Integración Regional, y Primera Jornada Preparatoria del XXVIII Congreso Nacional de Derecho Internacional de la AADI,  realizadas en Mendoza, el pasado 23 de junio, en la Facultad de Derecho de la  Universidad Nacional de Cuyo, en torno a las inmunidades parlamentarias y el comentario al fallo “Milman”).

 

[39] A lo largo del trabajo nos hemos referido indistintamente a “Derecho Comunitario” o “Derecho de la Integración Regional”, sin desconocer que existe calificada doctrina que lo distingue, reservando la primera acepción solo al Derecho de la Unión Europea.

[40] Respecto a la necesidad y oportunidad de la creación de un TRIBUNAL DE JUSTICIA PARA EL MERCOSUR, se han manifestado por un lado, los Tribunales Supremos de Justicia nacionales, en el marco del Foro Permanente de Cortes Supremas del MERCOSUR, expresándose acerca de la necesidad de crear un órgano judicial regional para el Bloque.

Por el otro, el órgano superior del MERCOSUR, a través de diversas Decisiones, ha expresado también la necesidad de revisar el Protocolo de Olivos, e instruido en tal sentido a diferentes órganos dependientes.

Y, por su parte,  el órgano político de representación de los pueblos del MERCOSUR, no sólo se ha expedido favorablemente en relación a su nacimiento, a través de las Declaraciones nº 23/08 y 01/09, sino que en fecha 13 de diciembre de 2010, el Parlamento del MERCOSUR aprobó el Proyecto de Norma 02/01, que contiene el “Proyecto de Protocolo Constitutivo de la Corte de Justicia del MERCOSUR”, cuyos autores del proyecto PM/PN/02/2010 son los parlamentarios Adolfo Rodríguez Saa (Argentina) y Eric María Salum Pires (Paraguay), con la colaboración del Dr. Alejandro Perotti.

 

[41] Al respecto, resulta pertinente referir que la suscripta ha formulado un proyecto de Protocolo Constitutivo de Tribunal de Justicia para el Mercosur, como aporte de la Tesis Doctoral “El Estado, la Integración Comunitaria y la necesaria creación de un Tribunal de Justicia para el Mercosur” (en vías de publicación).

[42] Estos tres postulados -crecimiento inteligente, sostenible e integrador- que son los fijados por la Unión Europea con proyección al 2022, mutatis mutandi, bien valen como aspiración que motorice nuestro propio proceso de integración.



 























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