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XXX Congreso Argentino de Derecho Internacional
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XXX Congreso Argentino de Derecho Internacional

XXX CONGRESO ARGENTINO DE DERECHO INTERNACIONAL

                        SECCION DERECHO DE LA INTEGRACION

Resumen del Relato - Félix Peña

Septiembre 2018

 

“Requerimientos de la integración regional en el nuevo escenario global, a propósito de los mega-acuerdos regionales. Especial referencia a la inserción internacional del Mercosur”

 

En el plano global, los cuestionamientos que se observan al sistema multilateral de comercio internacional orientado por reglas, que surgiera con la creación del GATT y luego de la OMC y, en especial, al principio de no discriminación y al mecanismo de solución de diferendos, están planteando los riesgos de una fragmentación del sistema.

Ante tales riesgos, corresponde analizar las perspectivas desde América Latina sobre el impacto en las metodologías de integración que se desarrollen en la región, y en sus estrategias de inserción internacional.

Por su parte, los mega-acuerdos regionales y sus posibles impactos en el sistema global y multilateral de comercio internacional, también merecen la atención de la región. En especial, cabe seguir de cerca el caso del TPP y los potenciales efectos de la incorporación de nuevos países miembros, e incluso de un eventual retorno de los EEUU como país miembro, junto con otros países.

También merecen atención las nuevas tendencias que se observan en cuanto a las metodologías de los procesos de integración regional, especialmente en la región de la ASEAN y en África. Lo mismo ocurre con el impacto del Brexit y de otros acontecimientos que pueden incidir en las metodologías y alcances de la integración en Europa.

Finalmente, se analizará la inserción internacional del Mercosur, tanto en el plano regional latinoamericano como en el global, a la luz de los nuevos enfoques que se observan en las metodologías de integración regional y en sus reglas de juego.

Una cuestión que requiere de enfoques originales es la siguiente: ¿cómo conciliar en forma sustentable los requerimientos de flexibilidad y de previsibilidad en los ordenamientos jurídicos e institucionales de un proceso de integración como el Mercosur? ¿Cuáles son algunos criterios y mecanismos que se pueden emplear al respecto, teniendo en cuenta otras experiencias actuales de integración regional?


Requerimientos de la integración regional en el nuevo escenario global, a propósito de los mega-acuerdos regionales y con especial referencia a la inserción internacional del Mercosur

 

 Relato:

Por Félix Peña (*)

Congreso de AADI – Rosario Noviembre 2018

 

 

 

I.                   La Argentina y América Latina en un mundo que se está transformando[1].

La tensión creciente entre orden y desorden internacional, acentúa la necesidad de reflexionar sobre las estrategias de inserción externa de la Argentina y de sus socios latinoamericanos, en especial cuando aspiran a tener una proyección al mundo que sea funcional a sus intereses y eficaz.

Sin perjuicio de otros, tal reflexión debería concentrarse prioritariamente en tres planos.

  • el primero se refiere al posicionamiento de los países de la región en el rediseño de un sistema multilateral y global del comercio internacional, incluyendo sus instituciones y reglas de juego, que muestra hoy signos evidentes de estar siendo desbordado por nuevas realidades;

 

  • el segundo implica el análisis de modalidades prácticas que permitan a cada país de la región -en la medida que les interese-, desarrollar estrategias nacionales para su inserción externa, incluyendo sus relaciones de cooperación con el mayor número de países en el mundo y, en especial, con aquellos que tienen capacidad para incidir en forma significativa en el comercio mundial y en las inversiones transnacionales; y,

 

  • el tercer plano, está vinculado con el objetivo de generar condiciones favorables a una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos, y entre otros, el de un Mercosur renovado en sus alcances y metodologías.

 

El primer plano -el de la gobernanza comercial global-, se presta a múltiples desdoblamientos. Uno y por cierto el fundamental, hace a las políticas, instituciones y reglas del juego, que pueden contribuir a generar condiciones favorables al desarrollo económico y social, y a preservar la paz y la estabilidad en las relaciones entre naciones. Los otros hacen, en especial, al desarrollo de las relaciones económicas, financieras y comerciales internacionales.

Cabe tener presente que hoy se nota una disminución de la eficacia del relativo orden global que surgiera al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Se observan múltiples espacios en los que se manifiestan tendencias a un creciente desorden internacional. Por lo demás, la redistribución del poder mundial que se ha acentuado en los últimos años, torna más difícil acordar reglas del juego e instituciones que sustituyan a las que han predominado hasta el presente. Como parecen demostrarlo los resultados concretos que se logran en las Cumbres del G20, no resulta fácil reproducir hoy la experiencia de la Conferencia de Bretton Woods en 1944. En ese momento histórico estaba más claro quiénes eran los “rule-makers” a nivel global.

Lo mismo ocurre en el plano del sistema global de relaciones comerciales internacionales. El sistema multilateral institucionalizado, primero en el GATT y luego en la OMC, ha ido también perdiendo su eficacia, especialmente para adaptarse a los cambios en las realidades globales. Los limitados resultados de la Conferencia Ministerial de la OMC (Buenos Aires 2017) tornan aún más necesario reflexionar sobre cómo fortalecer el sistema multilateral de comercio de la OMC y, eventualmente rediseñarlo. Es una reflexión que se ha tornado más necesaria en el año 2018, con las tendencias evidentes a “guerras comerciales” entre algunos de los principales protagonistas de la competencia por los mercados mundiales. Lograr puntos de equilibrio entre el espacio multilateral global y los múltiples espacios de comercio preferencial, sean ellos regionales o inter-regionales, sigue siendo un objetivo prioritario.

Ello podría implicar que el rediseño del sistema multilateral de comercio, se traduzca en un ajuste de las reglas vigentes, en particular y sin perjuicio de otros temas relevantes, en cuanto a los alcances que puedan tener en el futuro los acuerdos preferenciales que se celebren entre grupos de países y, muy en especial, cuando en ellos participen países en desarrollo.

Desde los tiempos iniciales del GATT, la idea de mecanismos y reglas más flexibles para facilitar la integración económica -por ejemplo, a través de acuerdos sectoriales que no se ajustaran a interpretaciones más rígidas de lo aparentemente prescripto en el artículo XXIV del GATT- fueron demandas de países latinoamericanos que entonces tenían fuerte protagonismo en las negociaciones multilaterales del momento. Pero salvo quizás cuando la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Rueda Tokio (1979), los planteamientos latinoamericanos no han tenido mucho eco en diversos países industrializados.

El segundo plano -el de las estrategias nacionales de inserción externa de cada país de la región, incluyendo sus relacionamientos con los países más relevantes del sistema comercial global- requerirá en adelante de un gran esfuerzo de organización a nivel interno del respectivo país, a fin de articular los intereses de todos sus sectores sociales. Ello es consecuencia, precisamente, de las incertidumbres que seguirán predominando, quizás por un buen tiempo, en relaciones internacionales que son cada vez más dinámicas y complejas.

Es en el plano interno que un país puede, en principio y si así lo procura, decidir e intentar poner en práctica, aquello que más le conviene y que, eventualmente, podría lograr en su relacionamiento externo. Nada puede sustituir la decisión y el esfuerzo nacional de adquirir un determinado protagonismo en el plano internacional, especialmente asociándose con otros países con intereses similares. Y es precisamente en el plano regional donde cada país puede desarrollar acciones conjuntas con otros países de su entorno inmediato, a fin de potenciar sus propios esfuerzos nacionales para una inserción asertiva e inteligente en el espacio global. Aquí es donde adquieren una importancia práctica las instituciones regionales latinoamericanas, con capacidad para apoyar las estrategias de desarrollo de los países que así lo procuran, tales como lo son, entre otras, la ALADI, la CEPAL, el SELA, y la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el INTAL-BID.

Y el tercer plano -el del impulso a diferentes modalidades de cooperación económica, tanto en el espacio regional como en los múltiples espacios subregionales y en particular, en el de la articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, especialmente aprovechando el potencial de los mecanismos incorporados en el Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI)-, es probablemente el que más atención requerirá en los próximos tiempos por parte de los países latinoamericanos. En particular, por aquellos efectivamente interesados en mejorar sus condiciones de navegación en un mundo confuso, desorientado, y por momentos inhóspito. Este plano incluye el de las acciones conducentes a una efectiva renovación del Mercosur, tanto en sus alcances existenciales como en sus metodologías.

 

II.                Transformaciones globales y sus impactos en el sistema del comercio internacional

Las transformaciones que se observan en la actualidad en el poder mundial y en la competencia económica global, son reconocidas como uno de los desafíos principales para la adaptación de las agendas y metodologías de negociaciones comerciales internacionales de los próximos años. Y es una adaptación tanto más necesaria, si se toma en cuenta la percepción que muchos países tienen –especialmente los protagonistas emergentes o re-emergentes, según sea la perspectiva histórica en la que se los visualice- en el sentido que, en una medida significativa, instituciones y reglas existentes reflejan una realidad del poder mundial que está siendo rápidamente superada.

A diferencia del mundo en el que se originó el sistema del comercio mundial institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, donde pocos países tenían el poder suficiente para adoptar decisiones y generar reglas que penetraran en la realidad, el actual es mucho más diverso, complejo y dinámico. Es un mundo de muchos clubes. Pero no parece ser más el del predominio de un club dominante: el llamado “condominio oligárquico” al que se referían analistas y diplomáticos de los años sesenta y setenta del siglo pasado.

Es difícil efectuar pronósticos sobre la evolución futura del sistema del comercio internacional. Pero parece existir consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, que podría ser la resultante del efecto acumulado de, por un lado, los factores que permiten explicar el estancamiento de la Rueda Doha y, por el otro, las iniciativas que han estado dirigidas a lograr la proliferación de mega-acuerdos preferenciales interregionales con un alcance superador de la propia OMC, tal el caso de la propuesta del Trans pacific Partnership (TPP).

Tal erosión, por sus efectos de fragmentación del marco institucional del comercio mundial, puede no sólo afectar los flujos transnacionales de bienes, servicios e inversiones productivas, pero incluso tener connotaciones geopolíticas. La dimensión geopolítica de un renovado y eventualmente ampliado CP-TPP así lo ilustraría. Si así fuere podría eventualmente, por sus efectos políticos, contribuir a afectar la ya complicada gobernabilidad global, en lo que implica como prevalencia de condiciones para la paz y la estabilidad en el mundo y en sus regiones.

Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –quizás ni tan siquiera medianos- sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandaría mucho tiempo antes de que se pueda ingresar efectivamente a una nueva etapa de estabilidad en el orden internacional.

Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O, al menos, a detener la actual tendencia al deterioro gradual de estas tres indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar.

Administrar los efectos sobre el sistema multilateral del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional, será entonces uno de los desafíos a encarar en la inmediato. Quizás más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto, imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas, entre otras, a las relaciones comerciales internacionales.

Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el mencionado deterioro sistémico, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo miembros de la OMC, medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales, a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura (un ejemplo, podría ser el que resulte de la aplicación del capítulo 30-4 del TPP, esto es, el que permite que cualquier país pueda ser admitido como miembro, aun no perteneciendo a la región del Pacífico).

Dani Rodrik, entre otros, ha avanzado sugerencias sobre cómo tener un sistema de válvulas de escape más flexible que permitan a los países en desarrollo encarar, en determinadas condiciones, situaciones de emergencia económica que comprometan sus objetivos de desarrollo[2]. Implicaría, entre otras medidas, reformar disposiciones del actual acuerdo de la OMC sobre salvaguardias, a fin de que los países en desarrollo encaren con mayor flexibilidad, aquellas situaciones de emergencia económica y comercial que puedan transitoriamente afectar su capacidad para navegar la globalización, incluyendo las originadas en eventuales fluctuaciones cambiarias.

Y con respecto a los acuerdos preferenciales, especialmente aquellos que abarquen a varios países -incluso de distintas regiones- y con compromisos que trascienden a los asumidos en la OMC, teniendo en cuenta sus potenciales efectos de fragmentar el sistema del comercio mundial, parecería recomendable analizar nuevas disciplinas colectivas. Ellas deberían asegurar una efectiva transparencia en cuanto a las medidas preferenciales que incluyan –por lo tanto, potencialmente discriminatorias con respecto a los países que no son miembros de un determinado acuerdo- y, en particular, una periódica apreciación técnica independiente sobre sus efectos reales en flujos de comercio y de inversión originados en terceros países, y en la cohesión del sistema multilateral del comercio mundial.

Son, las sugeridas, iniciativas que deberían agregarse a algunas de las cuestiones que están siendo consideradas a abordar en la hipótesis de un estancamiento prolongado de la Rueda Doha o, incluso, en la de la conclusión de una Rueda Doha con resultados menos ambiciosos a los imaginados en un contexto mundial muy diferente al actual. Podrían formar parte de una agenda de adaptaciones del sistema del comercio mundial a los requerimientos de la transición hacia un nuevo orden económico internacional que incluyera, además de las mencionadas, aquellas referidas, entre otras, a diferentes modalidades de acuerdos plurilaterales y/o sectoriales, y a la ayuda al comercio.

 

III.             El rediseño de las instituciones y reglas de juego que inciden en el comercio internacional, tanto a escala global como regional.

Se ha puesto de manifiesto que una etapa del sistema mundial del comercio internacional está llegando a su fin. Es la iniciada al concluir la Segunda Guerra Mundial y que diera origen, con la creación del GATT y luego de la OMC, a las actuales instituciones y reglas del juego multilaterales de alcance global. Es también la que se inició con distintas modalidades de experiencias regionales, con incidencia en el comercio y las inversiones transnacionales, como la de la integración europea y luego la latinoamericana, entre otras.

 

Al menos tres factores explican la transición hacia una nueva etapa que ahora estaría emergiendo. Uno es el poblacional. No sólo el mundo tiene más gente, sino que el crecimiento demográfico y las pirámides de edades, generan un mapeo poblacional con diferencias a los del pasado. Es ello claro en el caso de Asia, pero también de África y de América Latina. Las tres regiones tienden a adquirir un protagonismo creciente en las relaciones comerciales internacionales. Se destacan, por lo demás, por un fenómeno con incidencia en comportamientos sociales, expectativas de vida, y niveles de consumo. Es el del crecimiento de la clase media urbana, con una capacidad de consumo, un nivel de información sobre sus opciones y, por ende, un empoderamiento relativo, imposibles de ignorar en las estrategias de inserción en el mundo de un país, cualquiera que sea su dimensión y su grado de desarrollo.

 

Otro factor es el de la conectividad entre naciones y mercados. Por los cambios tecnológicos el mundo está más conectado. La conexión es física y digital, pero también económica y cultural. Bienes y servicios, ideas y valores, costumbres y pautas de consumo, tienden a asimilarse pero a la vez a diferenciarse. Es un mundo más similar en muchos aspectos y más diferenciado en prioridades y expectativas. Entenderlo es una necesidad creciente para quienes intenten competir por los mercados mundiales.

 

Y un tercer factor es el que todos los protagonistas -naciones o regiones, consumidores o productores, empresas o ciudadanos- tienen múltiples opciones para lograr los objetivos en sus estrategias de inserción en el comercio mundial. Entender la dinámica de tales opciones será en adelante una condición necesaria para competir y negociar con éxito. Implica saber qué quiere obtener un país en su inserción comercial en el mundo, pero sobre todo saber qué puede obtener. Y esto depende del conocimiento que un país tenga de su valor relativo para aquellos con los cuáles le interesa interactuar.

 

El mundo de los próximos años será entonces más dinámico, complejo e impredecible. Quizás más que en los últimos años. Ello repercutirá en las relaciones comerciales internacionales. Todos los países, incluso el nuestro, tendrán que tener la habilidad de identificar y valorar todas las opciones factibles para su estrategia de inserción comercial internacional. Requerirá algo que no siempre ha abundado en nuestra forma de imaginar la inserción internacional del país. Esto es,  la necesidad de conciliar, en forma simultánea, visiones e intereses de corto plazo con los del muy largo plazo. Pero también requerirá la capacidad de prever y captar a tiempo los que probablemente serán continuos desplazamientos de ventajas competitivas entre naciones y empresas, originados en cambios tecnológicos, en variaciones del poder relativo de los protagonistas, o en transformaciones culturales que incidan en valores y prioridades de los consumidores.

 

Al menos en tres planos el 2018 plantea desafíos para una estrategia comercial internacional inteligente de los argentinos, Requerirán acentuar la eficiencia de  diagnósticos de calidad sobre los cambios profundos, y no sólo los coyunturales, que se operen en los distintos países.

 

Uno es el ya señalado plano del sistema multilateral del comercio mundial. Las instituciones y reglas existentes, que algunos consideran hoy que han quedado obsoletas, requerirán de un esfuerzo de rediseño no fácil de concretar. Nuestro país por presidir este año el G20, cuya Cumbre se realizará a finales de noviembre, tiene la oportunidad de poner de manifiesto su capacidad para facilitar la concertación de intereses y visiones, por momentos divergentes, que se observan entre los muchos países con capacidad de incidir en el diseño de las reglas de la gobernanza comercial global.

 

Otro es el plano inter-regional. En la etapa que ha comenzado a desarrollarse en las relaciones comerciales entre las naciones, la inserción asertiva en la creciente red de acuerdos inter-regionales será fundamental para la proyección al mundo de lo que el país puede ofrecer a los otros mercados. Ello indica la necesidad de continuar abordando la cuestión de las negociaciones inter-regionales que, a partir del Mercosur, se puedan desarrollar con otros países y con otros acuerdos regionales. Al respecto cabe tener presente que tanto el NAFTA como la UE enfrentan crisis metodológicas, que por momentos parecen ser existenciales. Se encuentran entonces en una transición hacia algo que probablemente será diferente con respecto a lo que ha existido hasta ahora.

 

Y el tercero es el plano regional latinoamericano. Tras sesenta años de distintas iniciativas orientadas a la integración económica, a la conexión física y a la articulación productiva entre países de la región, se observa un reconocimiento de que se requieren enfoques y métodos de trabajo diferentes a los empleados hasta el presente. El propio Mercosur está necesitando una puesta al día, que puede implicar cambios metodológicos significativos, sin perjuicio de preservar las razones fundamentales que llevaron a sus países fundadores a optar por trabajar juntos en el plano de sus objetivos de desarrollo económico y social, en un contexto de paz y estabilidad política del “barrio”. Sus relaciones con los países de la Alianza del Pacífico –que en algunos casos son intensas y en todos son muy necesarias-, como con los otros países de la región, requerirán sacar el máximo beneficio al no siempre aprovechado marco institucional de la ALADI, a fin de acrecentar la conectividad comercial y económica entre sus países miembros, y al menos entre los más interesados. Cuba y Panamá son países miembros, y otros países Centroamericanos y del Caribe pueden tener en el futuro la oportunidad de incorporarse. Son hechos que acrecientan el valor que la ALADI tiene para llevar a la práctica los sueños que líderes latinoamericanos –entre otros Arturo Frondizi-, tuvieron en el pasado sobre el trabajo conjunto entre países de la región.

En todo caso, se observa hoy una tendencia al diseño, a través de negociaciones gubernamentales, de nuevos marcos institucionales para el impulso del comercio internacional y de la integración productiva, como también al rediseño de los existentes a fin de adaptarlos a los continuos cambios en las realidades económicas y políticas.

Muchos de esos marcos son bilaterales, involucrando países pertenecientes a distintas regiones. Algunos son de alcance regional, y se han desarrollado con diversas modalidades e intensidades, en las últimas décadas. Tal los casos del Mercosur, la Alianza del Pacífico, la ASEAN y la UE. Por lo general tienen un claro alcance político, proveniente del hecho que los países que los constituyen comparten un espacio geográfico. Otros tienen un alcance inter-regional e involucran países o bloques de países, incluso pocos conectados entre sí. Y queda siempre en pie la ya mencionada tarea de rediseñar el marco global institucionalizado en la OMC.

Diseñar y negociar nuevas modalidades de acuerdos y adaptar los que provienen de otra época, no será algo fácil. Es una tarea en la que interactúan, de una manera a veces difícil de percibir, la lógica del poder, la económica e, incluso, la de la legalidad. Entender tal interacción es clave para entender y operar sobre las realidades concretas.

Y no es tarea fácil, además, por el hecho que muchas veces se emplean categorías y conceptos provenientes de otros momentos históricos. Como hemos señalado antes, ellos están, al menos en algunos casos, siendo superados por profundos cambios que se observan en los últimos años, tanto en la distribución del poder mundial como, en especial, en las modalidades del comercio internacional de bienes y de servicios –en buena medida como consecuencia de los efectos disruptivos de cambios tecnológicos y del fenómeno del empoderamiento de los consumidores de la nueva clase media urbana en muchos países en desarrollo-, y en las inversiones transnacionales. En tal sentido, puede constatarse que la realidad de “hecho en el mundo”, en la expresión utilizada por la OMC, torna obsoletos enfoques, políticas e instrumentos utilizados en el pasado para incentivar el comercio mundial y, a la vez, contemplar los intereses nacionales de los diferentes protagonistas.

El concepto de “libre comercio”, es hoy cuestionado como elemento central de acuerdos que los países desarrollan para impulsar el comercio mundial y para ordenar la competencia económica global. Están más claros sus alcances cuando se lo utiliza en contraste con una unión aduanera, que es el otro instrumento que prevé el artículo XXIV del GATT para legitimar excepciones al principio de la no discriminación incorporado en el artículo I, que establece el tratamiento de la nación más favorecida. Pero en la práctica, muchas veces se lo utiliza con un carácter más amplio, casi equivalente al comercio libre de reglas.

Más que como un instrumento formal que permite, conforme a las reglas establecidas en el GATT, discriminar con respecto a quienes no son países miembros, se suelen presentar los acuerdos de libre comercio como reflejando una visión de la política comercial contrapuesta, por ejemplo, al proteccionismo o al comercio administrado entre las naciones.  Y es entonces cuando se le suele atribuir una cierta connotación ideológica, incluso dogmática, con sabor a antigüedad. Ello en parte, puede explicar el creciente mal humor que se observa en las ciudadanías de muchos países, incluso de los más industrializados, que tienden a rechazar nuevos acuerdos que evocan la noción de “libre comercio”, y que se asocian con pérdidas de empleos y con desplazamientos de factores que generan el bienestar social, incluyendo los que tienen que ver con el medio ambiente y la identidad cultural.

No es éste un dato menor a tener en cuenta al encararse el diseño o rediseño de los acuerdos de comercio e inversiones, en particular los que incluyen un número amplio de países pertenecientes a una misma o, eventualmente, a distintas regiones. Especialmente cuando involucran la participación de países latinoamericanos. Las sensibilidades desatadas con los debates a que diera lugar la fracasada negociación del ALCA siguen presentes. No pueden ser subestimadas en una época de crecientes complejidades políticas y económicas, tanto en el mundo como en la región. Son complejidades que incluso pueden nutrir reflejos emocionales e ideológicos en las relaciones internacionales y, por consiguiente, en el plano interno de los países. Hay muchas experiencias al respecto en el pasado, incluso en América Latina. Ello torna recomendable fuerte prudencia en la utilización de conceptos que pueden evocar connotaciones emocionales e ideológicas provenientes del pasado.

Más complicada es la situación, cuando se sostiene que hay modalidades rígidas de cómo concebir un “acuerdo de libre comercio”. Son muchas veces, rigideces con un alcance dogmático del párrafo 8 del artículo XXIV del GATT. Es importante recordar que, en materia del comercio de bienes es esa, junto a la “cláusula de habilitación”, la principal norma de validez internacional a tenerse en cuenta al apreciar la compatibilidad de un acuerdo con los compromisos asumidos en el ámbito de la OMC. La historia del artículo XXIV permite entender sus flexibilidades implícitas, y por qué puede ser considerado como un buen ejemplo de las denominadas “ambigüedades constructivas”, que caracterizan un texto del GATT que tuvo un claro origen anglo-sajón[3].

En el caso de la Argentina y sus socios en el Mercosur, los principales frentes de las negociaciones comerciales internacionales presentan opciones complementarias. Reflexionar sobre tales opciones y sus costos relativos, será en adelante una de las prioridades de cualquier ejercicio de reflexión estratégica sobre la inserción internacional del país. En un mundo que el profesor Amitav Acharya ha caracterizado como “multiplex”[4], el conocer bien las opciones y sus respectivos costos relativos, es algo ineludible a la hora de desarrollar una estrategia de inserción comercial internacional del país, que incluya negociaciones con otros países o bloques económicos.

Un primer frente es el de la necesaria adaptación del Mercosur a las nuevas realidades mundiales y a las de sus propios países miembros, en algunos casos en plena y compleja evolución. No se trata de incurrir nuevamente en el síndrome refundacional, que se ha manifestado con cierta frecuencia -casi siempre coincidente con cambios gubernamentales en alguno de los socios de mayor dimensión económica-. Puede ser más práctico, eficaz y por ende recomendable, practicar el arte de la metamorfosis[5]. Es decir, de efectuar cambios graduales que permitan capitalizar las experiencias adquiridas -y los resultados logrados- e introducir las modificaciones que puedan considerarse necesarias.

Ello es más recomendable aún, cuando un proceso de integración entre países encara más que una crisis existencial, una metodológica sobre cómo desarrollar el trabajo conjunto de las naciones que participan. Y ese parece ser el caso hoy del Mercosur. De allí que ningún país miembro ha planteado -al menos abiertamente- la idea de retirarse del pacto político, económico y jurídico que lo vincula con sus socios. Es algo así como reconocer que ninguno de los socios tiene un verdadero plan B.

Un plan alternativo imaginable, como sería transformar el Mercosur en una zona de libre comercio –en el sentido del artículo XXIV del GATT-OMC-, derogando el arancel externo común (AEC) -no sería suficiente por motivos jurídicos, la eliminación de la Decisión 32/00-, podría tener algunos costos políticos elevados y también económicos, especialmente en el comercio de manufacturas. Implicaría modificar el Tratado de Asunción. Corresponde a cada país determinar si conviene enfrentar tales costos. Cabe tener presente que la eliminación del AEC, o su abierta violación, podría tener un efecto potencial negativo en el compromiso asumido de asegurar el libre comercio entre los socios, como consecuencia de lo previsto en el artículo 2° del Tratado de Asunción (reciprocidad de derechos y obligaciones).

Un segundo frente es el de la convergencia en la diversidad en el espacio regional latinoamericano. Fue la estrategia planteada, en su momento, por el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet y que fuera debatida en una reunión con la participación de Ministros de Relaciones Exteriores y también de Comercio Exterior, de los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, que tuvo lugar en el Palacio de la Moneda, en Santiago de Chile, el 24 de noviembre de 2014. Quedó claro allí que no se planteaba la necesidad de un acuerdo de integración entre ambos esquemas de integración, pero sí la de elaborar hojas de ruta conducentes al establecimiento de múltiples vasos comunicantes, entre los procesos de transformación productiva e inserción de internacional de países pertenecientes a ambos bloques. No necesariamente todos. La CEPAL planteó en esa oportunidad ideas bien concretas que siguen vigentes. Y se reconoció que el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI, brinda un marco institucional e instrumentos más que apropiados y sub-utilizados -entre otros, los distintos tipos de acuerdos de alcance parcial-, para llevar adelante la estrategia sugerida y compartida por los países de la región.

Y un tercer frente es de las negociaciones globales y con los grandes espacios regionales. Las prolongadas negociaciones entre la UE y el Mercosur, ilustran sobre las dificultades que a veces ellas implican.  Es posible prever que los países que actualmente integran la unión aduanera del Mercosur -que son los socios fundacionales- avanzarán también iniciativas orientadas a ampliar la agenda negociadora con otros grandes espacios económicos, tales como China, Japón e India, en el Asia, y los Estados Unidos y Canadá en América del Norte. De impulsarse tales iniciativas, ellas no podrán dejar de relacionarse con la antes mencionada estrategia de convergencia con los países de la Alianza del Pacífico, y con la más amplia hacia el espacio de América Central y el Caribe, incluyendo por cierto a Cuba. El hecho que Cuba sea miembro de la ALADI, puede incluso tornar más significativo el papel de esta organización regional en el desarrollo de una más ambiciosa estrategia de inserción de los países latinoamericanos en el comercio internacional global.

En los tres frentes, los países del Mercosur y sus socios latinoamericanos, podrían impulsar nuevos enfoques con respecto a las características de los acuerdos comerciales que negocien. Quizás convendría denominarlos “acuerdos estratégicos de promoción de comercio e inversiones”. No podrían limitarse al plano arancelario. Debería abarcar cuestiones que inciden en decisiones de inversión productiva y cooperación tecnológica orientada al comercio transnacional. Tres podrían ser los efectos de tales acuerdos sobre el comercio y las inversiones transnacionales en los que participen empresas de países de la región: privilegiar el efecto de creación de empleos estables; asegurar la fluidez y la previsibilidad en las transacciones comerciales, en las inversiones y en la cooperación tecnológica, y preservar un suficiente grado de flexibilidad en las políticas comerciales, que permita navegar condiciones económicas complejas y de marcadas incertidumbres, por ejemplo, utilizando distintas modalidades de válvulas de escape con custodios imparciales.

Todo ello implicará, por cierto, liberarse de conceptos y paradigmas que provienen de un mundo que, como ya se señaló, está siendo rápidamente superado por nuevas realidades.

 

IV.             La experiencia de una larga negociación interregional

 

Un largo camino ha sido recorrido en la difícil tarea de construir una relación especial entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). Hoy, casi treinta años después del inicio se supone que la meta sigue siendo la original. Esto es, tratar de institucionalizar una relación permanente, con sentido político y estratégico, con contenido económico y social, y con compromisos preferenciales para bienes, servicios, inversiones y otras cuestiones relevantes para las relaciones bi-regionales, asumidos conforme a sus intereses concretos y a las reglas jurídicas multilaterales que han sido aceptadas por ambas partes, especialmente en el ámbito antes del GATT y luego de la OMC.

 

Es un camino cuyo recorrido se inició en un momento especial que vale la pena hoy tener presente. Fue el del final de la década de los ochenta del siglo pasado y comienzos de la del noventa. Esto es, por un lado, el momento en el que la UE comenzaba a adaptarse a la nueva realidad internacional y regional resultante, entre otros factores, del colapso de la Unión Soviética. Y en el que, por su lado, los países fundadores del Mercosur comenzaban a recorrer su propio camino de construir un espacio regional de integración económica y de comercio preferencial, profundizando así la experiencia bilateral iniciada formalmente por la Argentina y el Brasil, en 1986.

 

La negociación primero y luego la firma del Tratado de Asunción estimuló en países de la UE –con fuerte protagonismo de España y Portugal- la decisión de impulsar la idea estratégica de lo que se suponía que sería luego un acuerdo bi-regional, imaginado desde el principio como razonablemente ambicioso y preferencial, pero de construcción gradual. La visita a Bruselas de los Cancilleres del Mercosur, en 1991, a los pocos días de haberse firmado el Tratado de Asunción y luego, en 1992, la reunión birregional en Guimarães (Portugal), fueron los primeros pasos dados en el recorrido del camino bi-regional.

 

A su vez los países del Mercosur, veían en la UE un precedente –incluso un modelo para algunos entusiastas - para la dimensión existencial de su visión estratégica –porqué trabajar juntos- y también en muchos aspectos vinculados con la dimensión metodológica de su proyecto de integración regional –cómo trabajar juntos-. Incluso, algunos optimistas entendían que el Mercosur lograría en poco tiempo lo que a los europeos les había llevado más de treinta años. Se referían, en su juvenil entusiasmo, al tiempo que, entendían, les demandaría construir el mercado común enunciado en el Tratado de Asunción.

 

En ese impulso inicial de este proceso bi-regional influyeron, como ocurre siempre en las relaciones internacionales, diversos factores. Entre otros, podemos señalar el de las raíces históricas de las relaciones entre ambas regiones, nutrida por migraciones e inversiones europeas y por la densa historia compartida con nuestra región por España y Portugal. Y también el de la confluencia de valores culturales, sociales y políticos, especialmente a partir de la afirmación de la democracia en los países del Mercosur. No era un dato menor para una UE que estaba incorporando países de Europa del Este.

 

Pero hubo otro factor relevante. Del lado europeo el lanzamiento de la denominada Iniciativa de las Américas, implicó percibir un mensaje claro en el sentido que los EEUU proyectaban construir una relación comercial preferencial con los países latinoamericanos. Inserto en el contexto de una histórica relación triangular entre Europa-EEUU-América Latina. No es entonces, un dato menor al tratar de entender el interés y el comportamiento europeo –incluyendo sus fluctuaciones- con relación a los países del Mercosur. Es, por lo demás, un factor que preserva un cierto grado de vigencia en el momento actual.

 

Este último factor ha tenido una marcada incidencia en los erráticos entusiasmos europeos por impulsar las negociaciones bi-regionales, formalmente iniciadas en 1999. Incluso puede formularse la hipótesis que sólo insertando el proceso negociador bi-regional en el mencionado contexto de una relación triangular, es posible entender algunos hitos que marcaron el ciclo de avances, retrocesos y estancamientos que las han caracterizado. Un hito fundamental al respecto fue cuando las negociaciones bi-regionales se estancaron en el año 2004, casi simultáneamente con el colapso final de las del ALCA.

 

La antes mencionada hipótesis se puede sustentar por lo demás, en el hecho que unos treinta años después del inicio simultáneo del proceso que hubiera dado lugar al ALCA, la UE y los EEUU concluyeron acuerdos de libre comercio casi con los mismos países latinoamericanos. Ello permitiría avanzar otra hipótesis que puede tener especial vigencia del lado europeo. Y sería que un acuerdo bi-regional sólo podría ser políticamente factible para la UE, si es que simultáneamente el Mercosur concluyera un acuerdo comercial preferencial con los EEUU.

 

Puesto, en otros términos, desde una perspectiva política, para la UE sería difícil encarar una situación en la que empresas e inversores tuvieran un tratamiento preferencial, especialmente en los mercados de Argentina y Brasil, que las colocaran en una situación más ventajosa que a las de origen americano. Tal situación no se compatibilizaría con el valor estratégico que la alianza atlántica ha tenido para los países europeos –especialmente los pertenecientes a Europa Occidental- al menos hasta ahora. No es el mencionado un dato menor al imaginar el proceso posterior a la firma del eventual acuerdo bi-regional.

 

¿Cuán real ha sido el interés real que han tenido ambas partes en avanzar en las negociaciones bi-regionales? Es difícil responder hoy con certeza tal pregunta. La respuesta no puede basarse sólo en lo que los respectivos protagonistas señalan en público. De un lado y del otro se observan elementos que podrían avalar la idea de un “bluff game” (jugar a que efectivamente se quiere negociar) al que luego seguiría un típico “blame game” (echar la culpa a la otra parte de los eventuales estancamientos en el proceso negociador). Los factores de tales estancamientos son conocidos. Lo único que no es fácil de explicar sería por qué ambos lados no capitalizaron las experiencias adquiridas planteando y acordando cambios en las metodologías empleadas para construir el espacio bi.regional preferencial.

 

En muchas oportunidades se han señalado opciones de flexibilización de las metodologías empleadas, compatibles con una interpretación razonable y factible de la normativa multilateral –artículo XXIV del GATT- y del aprovechamiento del potencial que ofrece el acuerdo-marco firmado por ambas regiones en 1995 y que aún está vigente.

 

Tras las últimas reuniones negociadoras de  los años 2017 y 2018, todo indicaría voluntad de avanzar, pero a la vez, dificultad para imaginar alternativas en el desarrollo del camino emprendido hace casi treinta años. Incluso, si finalmente el acuerdo se firmara en los próximos meses, el proceso para su entrada en plena vigencia podría demandar un período que se puede estimar en no menos de tres años. Los precedentes de otros acuerdos comerciales preferenciales, indican que los accidentes –incluso mortales- suelen producirse luego de la firma del respetivo texto. El reciente caso del TPP es ilustrativo al respecto.

 

No deja de llamar la atención, el hecho que no se haya aprovechado la opción que brinda el acuerdo-marco de 1995 para emplear una metodología de avanzar, en forma simultánea, por múltiples carriles en la construcción de la asociación bi-regional. Un informe de ambas partes sobre cuánto se avanzó en la aplicación del mencionado acuerdo-marco de 1995, sería un instrumento de mucha utilidad. Puede ser que exista, pero si así fuere sería muy útil que se pudiera acceder a su texto en alguna página Web.

 

La importancia que tiene esta relación bi-regional, que se acrecienta en el complejo e incierto contexto internacional actual, que trasciende el plano económico y comercial, para entrar hondo en el político y estratégico, ameritaría que se profundice el debate sobre el camino a recorrer en adelante. Tendría que ser un debate pluralista, multidimensional y multidisciplinario, no centrado en enfoques teóricos o académicos, muy orientado a plantear recomendaciones prácticas orientadas a la acción necesaria y a la vez posible.

 

 

V.                ¿Hacia una renovación de las metodologías de la integración regional latinoamericana?

            Durante las últimas seis décadas los países latinoamericanos han acumulado un rico acervo de distintos tipos de procesos de integración regional. Un rasgo común a esos procesos ha sido el de una distancia, a veces grande, entre resultados concretos logrados y objetivos formales propuestos, que a veces eran muy ambiciosos. Ello ha contribuido incluso, a un cierto escepticismo social sobre la viabilidad de la idea de integración regional, especialmente cuando es entendida en el sentido de la superación de los respectivos espacios nacionales, fuere ello en el plano económico –expresado, por ejemplo, en el concepto de un mercado común o de una unión económica- y más aún, en el político –expresado por ejemplo, en el concepto de una comunidad supranacional-.

Como ocurriera en otras oportunidades, los países de la región se están planteando el interrogante sobre cuáles podría ser alternativas que se abren para continuar desarrollando sus objetivos de una mayor integración económica. Y no necesariamente la vinculan a la idea de una nueva unidad económica o política superadora de los espacios nacionales.

El concepto de integración, está crecientemente asociado al trabajo conjunto entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo y que es, además, voluntario y con vocación de permanencia, con marcos institucionales y reglas de juego comunes que faciliten la conectividad y la concertación, la compatibilidad y la convergencia, entre los respectivos sistemas políticos, económicos y sociales nacionales. Un elemento central de la integración así entendida, es que al ser voluntaria la participación en ella del respectivo país, éste puede optar en algún momento por retomar su total independencia de acción, cualesquiera que fueren los costos de tal decisión. Distintos ejemplos ilustran que ello es posible, tal los casos del retiro de Chile del Grupo Andino, de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones y, en especial, del denominado Brexit, con el retiro del Reino Unido de la UE.

            El mencionado interrogante se observa, en especial, en el debate interno de cada país sobre cómo continuar procurando un objetivo de una mayor integración regional. Tal objetivo en general ha tenido una consideración positiva en las respectivas ciudadanías, en la medida que se lo visualice como superador del conflicto y la confrontación entre realidades nacionales contrapuestas. Y, por cierto, en la medida que se perciba su potencial para generar progreso y bienestar para cada una de las respectivas sociedades.

Tal interrogante se ha instalado con intensidades diversas, según sea el respectivo país e incluso subregión, por varias razones.

Una razón es una percepción generalizada de que los procesos de integración regional no han producido los ambiciosos resultados procurados. Ha sido, en estos últimos años, el caso del Mercosur. Incluso algunos de esos procesos, si bien generaron fuertes expectativas, luego perdieron vigencia y no sólo su eficacia. Fue el caso del Grupo Andino, luego transformado en la Comunidad Andina de Naciones.

Una segunda razón es que también en otras regiones del mundo, procesos de integración regionales como el de la UE, que en su momento fueron presentados como modelos para la región latinoamericana, tanto por su dimensión económica como  política, están hoy enfrentando significativas crisis no sólo metodológicas (cómo trabajar juntos) pero incluso existenciales (porqué trabajar juntos). O también negociaciones comerciales inter-regionales, que no han penetrado en la realidad a pesar de la densidad mediática de su período de gestación, tal el caso del Trans-Pacific Partnership (TPP), entró en una zona de incertidumbres tras el retiro –al menos temporario- de los EEUU, uno de sus principales países impulsores.

Y una tercera razón, es la percepción que los cambios estructurales profundos que se están operando en el sistema multilateral del comercio mundial,  institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, así como el relativo estancamiento de propuestas que aspiraban a ser superadoras de tal sistema de alcance global -tales los casos del TPP y del Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, que fuera impulsado por los EEUU y por la UE-, requieren ahora la elaboración de propuestas más innovadoras para la integración económica en los espacios regionales e interregionales.

Esas tres razones están vinculadas entre sí, al menos en el caso latinoamericano. Hay en América Latina mucha experiencia acumulada en materia de integración regional, pero a la vez, está la percepción de que objetivos y métodos empleados deben ser adaptados ahora a nuevas realidades globales y también a la de los propios países latinoamericanos. Y, asimismo, se han ido erosionando modelos provenientes de otras regiones, o de planteamientos teóricos y prácticos elaborados en realidades políticas y económicas diferentes a las que hoy predominan en el mundo y en la región.

 

VI.             ¿Por qué y cómo se desarrolla un proceso de integración regional?

Si bien es posible observar hoy un cierto desencanto con respecto a la experiencia de integración regional latinoamericana –desencanto que difiere según sea el proceso concreto del que se trate-, el mismo parecería estar más concentrado en el plano metodológico que en el existencial.

El plano existencial se refiere a los factores que impulsan a una acción concertada entre un grupo de países -sean de la región o de algunas de sus subregiones-, que tiene vocación de permanencia e institucionaliza una estrecha cooperación e incluso integración entre sus sistemas económicos y eventualmente políticos. En la experiencia acumulada en distintas regiones del mundo, se observan razones favorables al trabajo conjunto de las respectivas naciones, que pueden ser complementarias. Son razones que estuvieron presentes en experiencias latinoamericanas en las últimas seis décadas.

Sin perjuicio de otras, las principales razones han sido –y seguirían siendo hoy- tres. En primer lugar, la de generar condiciones para el predominio de la paz y la estabilidad política entre los países pertenecientes a un mismo espacio geográfico, sea éste el de la región en su conjunto o el de sus diferentes subregiones. En segundo lugar, la de mejor conectar los distintos mercados nacionales y sus respectivos sistemas productivos, a fin de fortalecer las condiciones para el desarrollo económico, social y tecnológico, y para una inserción competitiva en la economía mundial. Y, en tercer lugar, la de generar una plataforma para mejor proyectar las respectivas economías nacionales hacia el resto del mundo, potenciando la capacidad de colocar en terceros mercados, bienes y servicios que sean considerados como competitivos.

El plano metodológico se refiere a mecanismos y cursos de acción que permiten desarrollar el trabajo conjunto entre un grupo de naciones soberanas, tornándolo sustentable a través del tiempo. Es aquí donde se observa hoy una mayor necesidad de innovar y de adaptar la integración latinoamericana a realidades globales y regionales, capitalizando la ya larga experiencia adquirida.  Como se señaló antes, es quizás el plano en el cual se observa una mayor obsolescencia de algunos marcos teóricos, conceptos y paradigmas desarrollados en la perspectiva de otros momentos históricos y de otras regiones.

Un aspecto controvertible de los enfoques metodológicos que suelen predominar, es considerar que la integración requiere ceder soberanías nacionales. Esto implica en el imaginario colectivo de una nación, compartir no sólo objetivos y políticas pero, sobre todo, transferir a órganos comunes –que se suelen denominar “supranacionales”- las potestades propias de una unidad autónoma de poder en el sistema internacional. Se ha señalado que ello implica construir un espacio de integración regional a partir de hipotéticas racionalidades supranacionales y no de concretas realidades nacionales.

Los antes mencionados casos de naciones que optaron por retirarse de un proceso de integración, ilustran sobre que muchas veces se ha confundido el ceder en forma irreversible las competencias soberanas de una nación independiente, con el compartir el ejercicio de tales competencias en órganos comunes a un grupo de naciones que participan en los procesos que conducen a la adopción de decisiones conjuntas, pero preservan el poder de retirarse del pacto de integración, si así lo entienden conveniente. Ello sin perjuicio de los costos políticos y económicos que tal retiro pueda producir al respectivo país o al conjunto de países asociados.

 

VII.          ¿Qué factores pueden tornar sustentables un proceso de integración?

Las experiencias acumuladas por los países latinoamericanos en las últimas seis décadas, como también las de otras regiones y, en especial, la de la integración europea, permiten apreciar algunos factores que más pueden contribuir a la sustentabilidad a través del tiempo de un proceso de integración regional.

Sin perjuicio de otros, los factores que se enuncian a continuación parecen ser los que más pueden incidir –por su presencia, su ausencia o su debilidad- en que un proceso de integración regional sea sustentable en el largo plazo, más allá de sus eventuales avances y retrocesos:

·         La existencia de estrategias nacionales de cada uno de los países participantes del proceso de integración. Es un requerimiento esencial si se valora una construcción impulsada desde abajo y no desde arriba, como podría ser el caso en el que algún país –perteneciente o no al grupo que aspira a integrarse- o un organismo internacional, genere presión para que el grupo de países se integre y, a tal efecto, provee los recursos que puedan considerarse necesario. Una construcción “bottom-up”, por el contrario, requiere que el impulso a la integración se origine en cada uno de los países participantes y, en especial, en sus bases sociales. Si ello es así en el caso del momento fundacional, lo será con más razón luego si se aspira a generar un dinamismo que contribuya a tornar sustentable un proceso de integración por su adaptación a los continuos cambios que se operan en las realidades. Un proceso de integración voluntario entre naciones soberanas, construido de abajo hacia arriba, requiere que cada nación y sus respectivos sectores económicos y sociales, tengan ideas claras de que quieren y pueden obtener en su acción conjunta con los otros países socios.

·         La lectura compartida entre los países miembros de hechos y tendencias que se observan en el entorno externo en el que se inserta un proceso de integración. En la medida que la integración esté orientado a potenciar la capacidad de inserción internacional de sus países miembros, adquiere mayor relevancia práctica la calidad de los diagnósticos que se puedan desarrollar sobre el valor de la región para protagonistas relevantes del sistema internacional, y sobre las tendencias que permiten anticipar desplazamientos de ventajas competitivas en el plano global.

 

·         La oportuna adaptación de objetivos, cursos de acción y reglas de juego, a los cambios que se produzcan en las realidades de los países participantes y en el entorno externo del proceso de integración. Salvo que un proceso de integración regional se haga en un contexto en el que uno de los países miembros tiene marcada superioridad sobre los otros, la construcción de un espacio de integración requiere una continua adaptación a los cambios que se producen en los distintos países miembros y en el entorno externo. Es más difícil en tales casos aplicar el criterio de “one shot integration”, en el que las reglas se fijan con la idea de que sean de “una sola vez y para siempre”.

 

·         Un equilibrio dinámico entre los requerimientos de flexibilidad y de previsibilidad en las estrategias, políticas y reglas de juego que se utilizan para desarrollar un proceso de integración. La flexibilidad que requiere navegar entornos económicos y políticos volátiles, como suelen ser los latinoamericanos, tiene que conciliarse con un grado de previsibilidad en las reglas de juego que incentiven la inversión productiva. Tal equilibrio puede lograrse, por ejemplo, con la introducción de distintos tipos de válvulas de escape aplicadas con criterios objetivos y por plazos limitados, y con un eficaz control jurisdiccional.

 

·         La transparencia y la participación de las respectivas ciudadanías y de los sectores sociales interesados, en las decisiones que orientan el desarrollo de un proceso de integración y, en especial, en las que crean nuevas reglas de juego o adaptan las existentes.

 

·         La calidad de los procesos de decisión que permitan concertar intereses nacionales de los distintos países miembros. Ello requiere alguna variante de mediación entre los respectivos gobiernos y, en particular, prever que las iniciativas deban ser preparadas por una instancia independiente de los países miembros. Es más importante aun cuando hay desigualdad de dimensión y de poder relativo entre los socios.

 

·         La eficacia de los mecanismos de control de legalidad y de los que faciliten la solución de controversias originadas en la apreciación de las reglas de juego pactadas para desarrollar el proceso de integración.

 

 

VIII.       ¿Cuáles son las alternativas que se observan para la integración regional?

En principio, puede considerarse que los países latinoamericanos tienden hoy a ver los profundos cambios que se están produciendo en el entorno internacional, como desafíos que impulsan a una acción conjunta. Parecería predominar una visión positiva de oportunidades que se están generando en un mundo más poblado, conectado y diverso. En especial el crecimiento de la clase media urbana en los países re-emergentes y emergentes, es un factor que se observa con optimismo dada las ventajas competitivas que hoy caracterizan a muchos países de la región, especialmente por su riqueza en recursos naturales, su capacidad para producir alimentos inteligentes, la creatividad e imaginación de una población con marcado mestizaje cultural y el ser, por contraste con otras, una región sin conflictos profundos e inmanejables entre sus países.

En tres frentes se observan hoy planteamientos orientados a generar enfoques alternativos con incidencia en el desarrollo de los procesos de integración regional. El primero, resulta del planteamiento estratégico propuesto por el entonces gobierno de Chile, en el sentido de fijar como un objetivo principal de la región el de la “convergencia en la diversidad”. Era por lo demás un objetivo presente en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI. Los otros dos frentes se vinculan al plano de la gobernanza comercial regional y al de la global.

Cada uno de tales frentes implica conciliar tres dimensiones que no siempre se han visto como complementarias en los respectivos procesos de integración latinoamericana. Una es la dimensión nacional, en la que la integración es entendida como forma de fortalecer las respectivas identidades nacionales, y de potenciar los sistemas productivos de cada país. La otra es la dimensión regional –o subregional- en la que se la visualiza como ámbito que permite alcanzar objetivos considerados valiosos a través del trabajo conjunto con los países con los que se comparte un espacio geográfico. Y la tercera es la dimensión global –e inter-regional- que implica concebir el desarrollo nacional y la integración regional, como estrechamente asociadas con la idea de una inserción activa y asertiva en el mundo, y que conduce a valorar una competencia comercial basada en reglas pactadas en el sistema multilateral del comercio mundial.

Los tres frentes son: el de la articulación entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur; el de la ALADI potenciada en su dimensión latinoamericana, y el del sistema multilateral del comercio mundial institucionalizado en la OMC.

El primer frente se reflejó en el comunicado conjunto de la reunión ministerial Alianza del Pacífico-Mercosur, realizada en Buenos Aires el 7 de abril del 2017. En esa reunión los Ministros “intercambiaron opiniones sobre la coyuntura internacional y coincidieron en la importancia de responder a los retos actuales, a través de la intensificación de los esfuerzos a favor del libre comercio y de la integración regional”. Además, los Ministros “consideraron oportuno establecer líneas de trabajo en facilitación del comercio, cooperación aduanera, promoción comercial, apoyo a las PYMES e identificación de posibles cadenas regionales de valor”.  A tal efecto aprobaron una hoja de ruta e instruyeron al Grupo de Alto Nivel (GAN) de la Alianza del Pacífico y al Grupo Mercado Común (GMC) del Mercosur a reunirse periódicamente, para avanzar en los temas identificados entre ambos mecanismos de integración.

El segundo frente se reflejó en su momento en la iniciativa del entonces Secretario General de la ALADI, aprobada por los países miembros, de preparar bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano. La idea era que la ALADI compartiera el  desarrollo de esta iniciativa con la CEPAL, la Secretaría de la Integración Económica Centroamericana (SIECA), y el INTAL. Las cuestiones sobre las que se debía trabajar–comenzando por la reunión de un grupo de expertos- son acceso a mercados, reglas de origen, inversiones, comercio de servicios, propiedad intelectual, compras públicas, defensa comercial, restricciones técnicas, medidas sanitarias, facilitación de comercio, tratamiento de asimetrías, política de la competencia, salvaguardias, solución de controversias, acumulación de origen y cadenas de valor, entre otras. Son todas ellas cuestiones, por lo demás, fundamentales para la eficacia que se logre en los objetivos de la integración regional. Forman parte, por ende, de las agendas de los respectivos procesos subregionales, tales como el Mercosur, la Alianza del Pacífico, el Mercado Común Centroamericano y también la Comunidad del Caribe. Son cuestiones que permiten, además, medir la distancia que pueda existir entre teoría y realidad, entre retórica y concreciones, medidas por flujos de comercio y de inversiones productivas, en los respectivos procesos de integración.

            El tercer frente se refiere a la gobernanza comercial global. En una reunión de la Alianza del Pacífico y del Mercosur, fue abordado como un tema central. Se reafirmó la importancia que para la región tiene un sistema multilateral de comercio abierto, previsible, transparente, inclusivo y basado en reglas internacionales.

En nuestra opinión, la eficacia con la que se logre avanzar en estos tres frentes condicionará el futuro de la integración latinoamericana.

 

IX.             Enfoques recomendables para impulsar la propuesta que en su momento ha lanzado la ALADI.

¿Cuáles serían condiciones y cualidades, que le otorguen eficacia y sustentabilidad, a iniciativas como la originada en la ALADI, y que la región latinoamericana impulse para acrecentar su cooperación e integración económica y comercial, y así mejor enfrentar desafíos y oportunidades que se plantean en el nuevo escenario global?

Es ésta una pregunta que deberá estar presente en los debates que instancias gubernamentales, empresarias y sociales de la región realicen en adelante, contando para ello con aportes que puedan provenir de espacios de reflexión orientados a la acción.

En cuanto a las condiciones que pueden ayudar a generar compromisos que sean eficaces -esto es, que produzcan los resultados esperados- y sustentables -esto es, que tales resultados perduren en el tiempo., se pueden mencionar las siguientes:

·         que los países participantes asuman sus compromisos en función de  estrategias nacionales definidas con amplia participación social;

 

·         que sean compromisos impulsados en cada país por un firme y legítimo liderazgo político;

 

·         que los compromisos que se asuman reflejen las ricas diversidades culturales, económicas y políticas de los países participantes;

 

·         que sean compromisos que permitan generar “solidaridades de hecho” o efectos de encadenamientos entre los respectivos sistemas políticos, económicos y sociales, y

 

·         que todo el proceso de generación de los compromisos que se asuman, haya contado en cada país con una amplia participación social, facilitada por una efectiva transparencia de los mecanismos de decisión en sus distintas etapas.

 

Y en cuanto a las cualidades de los compromisos que se asuman y que pueden también contribuir a su eficacia y sustentabilidad, cabe mencionar las siguientes:

·         que sean flexibles, a fin de contemplar circunstancias cambiantes y emergencias que dificulten cumplir plenamente, en determinadas circunstancias, con lo comprometido;

 

·         que sean previsibles, esto es que sin perjuicio de su flexibilidad, permitan generar la suficiente seguridad jurídica a fin de que quienes tienen que adoptar decisiones de inversión productiva, lo puedan hacer con una razonable expectativa que lo comprometido será cumplido (por ejemplo, en término de apertura de los respectivos mercados para los bienes y servicios, y para las inversiones, provenientes de países participantes en el proceso de cooperación e integración económica, cualquiera que fuere su dimensión económica y su poder relativo), y

 

·         que sean adaptables, en lo que fuere necesario, a cambios en las circunstancias políticas y económicas (tanto regionales como globales), que existían al momento en que fueron asumidos.

 

Finalmente, cuando se trata de compromisos internacionales que crean instituciones y reglas de juego de alcance global -por ejemplo en el ámbito de la OMC- o regional -por ejemplo en el ámbito de acuerdos de comercio e integración en América Latina-, la experiencia indica sobre la importancia que tiene la gestión del proceso negociador que los genera y, también, la arquitectura institucional del respectivo acuerdo.

 

X.                Algunas sugerencias que pueden ser útiles.

En base a la experiencia acumulada en la región en materia de compromisos de integración y cooperación económica, y a fin de contribuir al necesario debate que al respecto debe desarrollarse en los países de la región y en sus instituciones, es posible avanzar sugerencias sobre algunos enfoques recomendables para el abordaje de cuestiones prioritarias para la elaboración de bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano en el ámbito institucional de la ALADI. En tal perspectiva los países miembros del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico pueden cumplir un papel relevante, contribuyendo a movilizar otros países de la región y, en especial los Centroamericanos y los del Caribe.

Al respecto parece fundamental definir una dirección estratégica -un norte-, que permita tener claro cuáles son los objetivos a lograr en el corto, mediano y largo plazo, a fin de avanzar en forma creíble y sustentable, en el desarrollo de un acuerdo económico comercial integral latinoamericano.

 

Tales objetivos tienen que estar vinculados a los que han movilizado a los países miembros de la ALADI desde su creación en 1980, y que tienen que ver con crear un entorno regional de cooperación e integración, funcional a los objetivos de desarrollo económico y social de cada país y de la región en su conjunto, y en base a principios definidos en el Tratado de Montevideo.

 

Asimismo, deben ser colocados en la perspectiva más amplia de los ya mencionados profundos cambios que se están operando en el sistema comercial mundial, con sus impactos en nuevos desafíos y oportunidades para cada país latinoamericano y para la región en su conjunto.

 

La concertación de la acción de los países de la región que son miembros de la OMC, para el rediseño y perfeccionamiento de instituciones y reglas del sistema multilateral de comercio internacional, tiene que ser parte de la estrategia de cooperación e integración regional.

 

La multiplicidad de objetivos a alcanzar en el marco de esta iniciativa de la ALADI, y la dinámica de los cambios que se observan a nivel global y regional, requerirá una jerarquización de objetivos y de cursos de acción para su logro, y su continua revisión a fin de asegurar su adaptación a las nuevas realidades que vayan emergiendo en ambos planos.

 

Como se señaló antes, la flexibilidad que se requerirá en los instrumentos que se apliquen, tendrá que ser compatibilizada con la previsibilidad necesaria para generar inversiones productivas en función mercados nacionales insertos en el espacio regional.

 

En tal perspectiva una prioridad sería acordar distintas modalidades de salvaguardias y de válvulas de escape, que permitan, a la vez, preservar la previsibilidad que requieren las inversiones productivas y flexibilizar en lo necesario los compromisos asumidos, con alcance temporario y, eventualmente, con control por parte de instancias técnicas imparciales.

 

A su vez, conectar en forma sostenida los sistema económicos y productivos de los países de la región, requerirá intensificar la conectividad física, y la de las redes de transporte y de logística, entre los países comprometidos a lograr una mayor compatibilidad y convergencia de tales sistema.

 

Una prioridad será la de generar incentivos para la convergencia de los acuerdos ya existentes y celebrados en el marco de la ALADI. Tendría que ser una convergencia hacia objetivos e instrumentos más avanzados.

 

Facilitación del comercio basada en el aprovechamiento de nuevas tecnologías de información, como también en el necesario clima de confianza entre todos los protagonistas de los intercambios comerciales transfronterizos; cooperación aduanera; comercio electrónico; mecanismos de acumulación de origen, en especial en función de acuerdos que se celebren con otros países o regiones; defensa comercial; propiedad intelectual; compras gubernamentales; comercio de servicios, cooperación técnica, son otras tantas cuestiones prioritarias a abordar por medio de la profundización de los acuerdos existentes o de los que se celebren hacia adelante.

 

Corresponde otorgar prioridad a distintas modalidades de acciones orientadas a reducir o a eliminar, el efecto restrictivo en el comercio entre países interesados, resultante de pronunciadas disparidades en sus respectivas normas técnicas y sanitarias.

 

Otra prioridad será la de encarar acciones entre países interesados y con condiciones de avanzar, para la promoción de corredores y encadenamientos productivos transnacionales y, en especial, de aquellos que permitan intensificar tendencias a la internacionalización o regionalización de las pymes.

 

No parece necesario que en las acciones orientadas a profundizar la integración regional, participen siempre todos los países de la ALADI o de la región latinoamericana en su conjunto. Por el contrario, la estrategia a seguir tiene que ser de geometría variable y de múltiples velocidades. Tienen que participar los países realmente interesados en avanzar hacia los objetivos que en cada caso se persigan. Pero tienen que estar abiertos a la participación de los países que inicialmente no consideran que pueden o que les convenga participar. Una función de la Secretaría de la ALADI sería procurar que la convergencia sea lo más amplia posible.

 

Una estrategia orientada a profundizar acuerdos que se celebren entre países de la región requerirá:

 

·         hojas de ruta que señalen pasos concretos a dar hacia las metas concretas fijadas y, en cada caso, los plazos comprometidos;

 

·         un fuerte impulso político expresado al más alto nivel de cada país participante;

 

·         una participación en las negociaciones de los respectivos sectores empresarios y sociales; y

 

·         una amplia transparencia en las negociaciones, orientada a lograr la legitimidad social de las acciones que se emprendan. Tales requerimientos pueden ser considerados como condiciones necesarias para la construcción de espacios de integración regional que sean eficaces.

 

Los cursos de acción que se emprendan a fin de potenciar la inserción de las economías de la región en el entorno internacional, requerirán de un gran esfuerzo regional de inteligencia competitiva. En tal esfuerzo, la coordinación de la ALADI con los distintos organismos de alcance regional y, en especial con la CEPAL, la CAF, el INTAL-BID, el SELA –sin perjuicio de otros como la CELAC y la UNASUR- puede ser fundamental.

 

En especial y en nuestra opinión, la plena inserción de Cuba en un acuerdo económico y comercial integral latinoamericano, tiene que ser una prioridad. Ello permitiría darle a la iniciativa de la ALADI un sentido político y estratégico de relevancia actual para la región A tal efecto deberían profundizarse acciones orientadas a intensificar el intercambio de bienes, servicios y tecnologías, así como las inversiones, entre los países miembros de la ALADI que participen del acuerdo y Cuba, y a desarrollar múltiples modalidades de acciones de cooperación económica y tecnológica, incluyendo las orientadas a procurar la inserción de sus empresas en encadenamientos productivos de alcance regional.

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 (*) Director de  Instituto de Comercio Internacional – Fundación ICBC  y  de la Maestría de Relaciones Comerciales Internacionales – Universidad Nacional de Tres de Febrero – Vicepresidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

[1]. Estas reflexiones retoman y profundizan planteamientos que el autor ha efectuado en recientes artículos y, en especial, en su Newsletter mensual, todos ellos publicados en su página Web www.felixpena.com.ar.

[2] Ver sus propuestas en su libro “The Globalization Paradox”, W.W.Norton and Company, New York 2011, especialmente páginas 252 y siguientes.

[3] Ver al respecto y entre otros, el artículo de Kerry Chase, Multilateralism compromised : the mysterious origins of GATT article XXIV”, World Trade Review, 2006, en http://people.brandeis.edu/~chase/research/wtr06.pdf.  

[4] Ver Amitav Acharya,“The End of American World Order”, Polity, Cambridge - Malden 2014.

[5] Ver Edgar Morin, “Elogio de la metamorfosis”, diario “El País”, 17 de enero de 2010, en http://elpais.com/diario/2010/01/17/opinion/1263682813_850215.html.

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